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（二）经济顾问团
因为不能派遣一个大规模的军事顾问团，国务院遂把注意力转向财政顾问团，于是在1943年1月米尔斯普再次被派往伊朗。在给德莱福斯的电报中，美国助理国务卿韦尔斯说：“我们相信，伊朗政府会同意，在美国的援助下，它（财政顾问团）的成功对内阁的改革与重建政策非常重要。”德莱福斯对任命米尔斯普为财政顾问也大唱赞歌：“我个人认为，任命米尔斯普本身就已经使国务院取得了意外的成功，他会在这里（伊朗）产生非常好的影响。”FRUS，1942，Vol4，p258
尽管米尔斯普曾在伊朗工作过，而且其经济特长又是伊朗急需指导的石油业，但是鉴于他在20年代不成功的伊朗之行，国务院选择米尔斯普领导财政顾问团并不是明智之举。在米尔斯普被选中前，伊朗的政治形势已经发生变化，当时伊朗首相是来自苏占区的富商阿麦德·卡瓦姆（Ahmed Qavam），他那时已经70岁了，长期以来一直是宪政主义的鼓吹者，曾因为反对礼萨王而遭受流放，直到老国王退位后才从流放地归来，由于他与苏联人保持着良好关系，所以他才被任命为首相。Mark Hamilton Lytle，The Origins of the IranianAmerican Alliance，1941～1953，前引书，p29莫雷曾要求伊朗任命一位亲近美国的首相，韦尔斯则警告他说不要干涉伊朗内政，只要卡瓦姆还在掌权，就要给他更多的自由空间，若不然，他担心会使卡瓦姆与苏联靠得更近。
由于卡瓦姆的亲苏态度，致使米尔斯普虽然得到美国国务院的认可，但是卡瓦姆对米尔斯普却并不满意。卡瓦姆告诉德莱福斯，即使米尔斯普到了伊朗也不能享有太大的权力。结果苦苦等了一个月，国务院也没有等来伊朗议会对米尔斯普任命的批准。伊驻美使节解释说这主要是因为伊朗需要的是像前副总统查尔斯·道威斯（Charles Dawes）那样有名望的顾问，因为这样的威望能大大推进美国对伊朗的关注。伊朗方面还认为美国顾问不必一定是财政专家。显然，伊朗政府与美国国务院在财政顾问团问题上有分歧。但国务院已经认定米尔斯普是个合适人选而且不愿更改，卡瓦姆除了接受外也别无选择；另外他也不愿因为人选问题而影响到伊朗对美国的第三国战略，于是伊朗方面不情愿地接受了米尔斯普。FRUS，1942，Vol4，pp252～257
美国势力进入伊朗美国逐步涉入伊朗事务（3）
另一个不利于米尔斯普的因素是，当时的伊朗需要的是一位精力充沛的卓越外交官，但62岁的米尔斯普既没有高超的外交策略也没有充沛的精力，他身体多病、思想僵化、缺乏策略，这一切都使得他与下属关系一般，另外语言的障碍也制约了他阐述自己计划的能力。曾有评论说：“在20年代首次出使伊朗时，米尔斯普是在与一个只准备接受建议和劝告的幼童打交道；当他20年后再次来到伊朗时，他想与上次一样地对待伊朗，但是他没能注意到，那个幼童现在已经成长为一位自主的、有抱负的、异想天开的青春女郎。”Gorge Lenczowski，Russia and the West in Iran，1918～1948；Greenwood Press；1968，p266
米尔斯普所遭遇到的困境还源于他改造伊朗的迫切愿望。当时的伊朗高层并不想改革，而且会把美国顾问改造伊朗的计划看成是对伊朗内政的干涉！他们只想获得美国的帮助，这一点在格莱利离开伊朗时对伊朗作出的评估中已经谈到，但是无论国务院还是米尔斯普本人都没有意识到这一点。米尔斯普计划扭转伊朗整个社会和经济的颓废之势，但当时伊朗广泛存在的腐败使得即使是非常温和的改革也难以进行，这便注定了他改革伊朗计划的失败。米尔斯普最致命的政治失误是他竟然想削减伊朗军队的规模和费用，他认为这样可以把更多的资源用于经济发展，也会得到许多政治派别的支持，但军队是国王权威赖以存在的基础，他的这一计划在国王那里就通不过。另外当时米尔斯普可用物资的不足也增加了他改革所面临的困难。
在1943年1月任命了米尔斯普顾问团后，美国在伊朗已经有了6个顾问团，除了米尔斯普、施瓦茨科普夫、里德利三顾问团外，国务院还派遣了舍利丹（Joseph Sheridan）领导的食品及供给顾问团，特摩曼（Lstephen Timmerman）领导的城镇警察顾问团，纽沃斯（LtColAbraham Neuwirth）领导的卫生顾问团。舍利丹在中东已经为解决食品短缺问题工作了20年，特摩曼则刚从纽约市警察部队中退休。现在国务院希望扩大军事顾问团，韦尔斯向罗斯福阐述了扩大军事顾问团的必要：“我现在比以往任何时候更能感觉到，与伊朗军队协作的美国顾问团事实上发挥了非常重要的作用……”FRUS，1942，Vol4，p258不过他的见解没有获得陆军部的支持，因为陆军部正在准备把美国军队开进伊朗。
三美军进入伊朗
到1942年夏，盟国在摩尔曼斯克运输线上的损失已达到非常严重的程度。在4～6月间，驶离美国的84艘运输船仅有44艘安全到达摩尔曼斯克，另外一些船只被迫在苏格兰搁浅。援苏物资不能及时到达引起苏联人的强烈不满，他们甚至指控英国人偷走了本应交给他们的物资，在这种情况下，盟国援助苏联只能更加依赖伊朗通道。但是这又产生了一个问题，那就是伊朗运输条件非常差，使得盟国的援苏物资大量堆积在港口，驻伊朗的英军对此束手无策。针对这一问题英美进行了多次协商，罗斯福建议由美国接管伊朗铁路的运营，因为在铁路运输的技术和装备方面，美国可以说是世界一流。面对罗斯福的建议，丘吉尔无法拒绝，而且还主动将伊朗的两个波斯湾港口交给美国人使用，不过丘吉尔仍然不放弃英国对运送物资的调度分配权。FRUS；1942，Vol4，pp311～312
9月23日，英美参谋长联合委员会（bined Chiefs of Staff）决定，美国陆军部新设立的“波斯湾后勤司令部”接管原英国控制的伊朗运输事宜。虽然“波斯湾后勤司令部”名义上隶属于英国“波斯与伊拉克司令部”，但它实际上是独立的。FRUS；1942，Vol4；pp444；44610月，“波斯湾后勤司令部”的先遣人员到达伊朗，12月，第一批美军登陆伊朗，在此后两年中，驻伊朗的美军最多时高达3万人。波斯湾后勤司令部的长官是唐纳德·康诺利（Donald Connlly）少将。
美军进入伊朗本应是为陆军部与国务院的合作提供了可能，因为美国波斯湾后勤司令部长官康诺利接到大量的物资，他本可以拿出一部分给里德利、施瓦茨科普夫和米尔斯普，但是康诺利认为这些顾问团与自己的工作无关，而且也担心那样做会有损于对苏联的援助，所以对美国顾问团的要求冷漠对待。Mark Hamilton Lytle，The Origins of the IranianAmerican Alliance，1941～1953，前引书，p30美国驻伊公使馆与波斯湾后勤司令部进行了抗争。虽然康诺利将军对外交官及他们的考虑缺乏耐心是顾问团得不到援助物资的一个原因，但真正的冲突在华盛顿，陆军部和国务院就伊朗与战争的关系达不成一致，战争的压力使得外交官和将军们难以消除分歧，进行理性的政治分析。在某种程度上讲，就对伊朗的政策倾向而言，双方都是正确的，就像军方坚持的那样，严峻的战争形势容不得追求长期的政治目的，而且伊朗也显示不出国务院所称的社会和经济发展的迹象；国务院的主张也不为过，如果忽视像伊朗这样的国家困境，美国就不能得到一个稳定的战略基地。尽管从各自的角度考虑国务院和陆军部都有自己的合理性，但是涉及国家的外交层面，又必须在两者的争论中整合出一套统一的政策，这就需要美国对其伊朗政策进行整合。
美国势力进入伊朗美国对伊朗政策的调整（1）
一美国顾问团在伊朗面临的挑战
随着美国对伊朗事务涉入的加深，不仅国务院的顾问团和陆军部在伊朗的机构之间产生一些矛盾，而且顾问团本身在伊朗也遇到了一些问题。伊朗领导人根本就不想进行国务院所鼓吹的内政改革，他们有时隐晦有时坦白地表示，美国顾问仅仅是他们“第三国策略”和争取美国援助的工具。但是国务院和各个顾问团却要帮助伊朗进行改革，因此，不仅他们改革伊朗的努力大都没有成功，而且还招致了伊朗人相当程度的不满。此外，从根本上讲，英苏两国无意帮助美国顾问开展工作，事实上，美国在伊朗的存在大大刺激了盟国在那里的竞争。
（一）美英在伊朗的矛盾
盟国的占领给伊朗带来了食品短缺、通货膨胀、政治分裂、地方分离等难题。在1942～1943年，巴列维国王曾几次试图镇压一些反叛部落，但是伊朗军队每次都以失败告终。苏联在其占领区大肆收购粮食，使得北部对德黑兰的粮食供应急剧减少，再加上商人的囤积居奇，导致粮价上涨，引发了持续骚动。伊朗政府请求英美提供援助，但是因为美英参谋长联合委员会只是把伊朗列为次要的供给对象，所以英国外交部和美国国务院都不能向伊朗提供大量的物资援助。FRUS；1942，Vol4；pp153；165～166；179；180～181不仅如此，英国还向伊朗政府施压，要它自己解决上述诸问题，否则就拒付曾经承诺的在1942～1943年冬季给伊朗的小麦。英国的上述举动招致德莱福斯的不满，他认为把食品用作达到政治目的工具并不明智，英国这样做可能怀有其他目的。于是他向国务院报告说英国的行动太过分了，他们可能是想要故意制造一个可以占领德黑兰或扶植一个傀儡政府的混乱形势。Mark Hamilton Lytle，The Origins of the IranianAmerican Alliance，1941～1953；前引书，p38
在英国做出拒付小麦供应后不久，德莱福斯收到了一份似乎能证实他猜测的英国秘密文件，其内容是鼓吹伊朗建立一个亲英内阁，以取代对英国不友好的卡瓦姆内阁。当国务院正在对英国的图谋进行调查时，曾经向美国保证不占领德黑兰的英国把军队开进了这座城市，对食品骚乱和其他动乱者进行了镇压。几天以后，在1942年12月8日，英国人又逮捕了一些他们认为是德国间谍的伊朗重要人士。对于英国的上述行动，美国公使和伊朗政府事先都没有得到通告。FRUS，1942，Vol4，pp195～196
英国的上述行动让美国感到担忧。国务卿赫尔要求英国外交部兑现先前对伊朗所做的承诺：满足伊朗一些经济要求；不干涉伊朗内部事务；提供必需的谷物。赫尔还警告英国说，进一步动用武力或扶植一个傀儡政府都将削弱美国稳定伊朗的努力。美国国务卿还强调，因为目前伊朗对英苏都怀有敌意，所以只有美国才能创造有利于盟国行动的条件。赫尔之所以不满英国人的行为，是因为他担心英苏的行动可能会妨碍美国顾问团的工作，顾问团正在努力增强伊朗的实力，国务院认为这是美国对二战的一个贡献，因此赫尔反对任何可能加剧伊朗政治、经济骚乱从而威胁波斯走廊畅通的政策。赫尔的上述举动标志着美国对伊政策发生了较大变化，在他国威胁到伊朗稳定的时候，美国已经站在了伊朗一边。FRUS；1942，Vol4；pp214～217
为了平息美国的不满，英国外交大臣艾登极力向美驻英大使约翰·怀南特证明，英国对伊采取军事行动是迫不得已，并非另有图谋，艾登希望赫尔相信英国政府一直欢迎美国越来越多地涉入伊朗事务。FRUS；1943，Vol4；pp188；320～325之后，英国外交部派遣负责中东事务的理查德·凯西到华盛顿与莫雷交换意见。在这次会晤中，英美在一些问题上取得了共识，即两国与伊朗国王一道，努力改变伊朗孱弱的政治局面；更重要的是，双方还一致认为，是苏联人加剧了伊朗的紧张局势，而且苏联过量的收购小麦已经成为伊朗政治、经济混乱的最主要因素。凯西抱怨说尽管英美已经要求苏联减缓施加在伊朗人民头上的食品压力，但苏联还是拒绝从阿塞拜疆向德黑兰提供正常的谷物供应，英国的负担也已因此加重不少。FRUS；1943，Vol4；p328莫雷的意见是，盟国应努力获得伊朗人的合作，他认为在这方面苏联人做的比英国人好。苏联的施恩政策使其在占领区获得非常牢固的地位，甚至有报告称，只要苏联人下令，伊朗一夜之间就可建立共