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，只要苏联人下令，伊朗一夜之间就可建立共产党政权，莫雷因此提醒凯西，在1921年，为了削弱英国在伊朗影响，苏联就对伊朗采取过施恩政策。英美外交官的这种磋商使得两国能够顺利地克服大多数分歧。FRUS；1943，Vol4；p328
（二）美英和苏联的矛盾
1941年，苏联强迫伊朗政府签订一个非常不平等的武器协议，要用伊朗的兵工厂来为自己生产武器。协议规定，一旦伊朗违约，就要接受重罚，但是对苏联违约却没做出任何处罚规定。英美驻伊外交官都把此协议看作是苏联人的一个阴谋，德莱福斯向国务院报告说，苏联签订该协议肯定是想要控制伊朗的这个核心工业，并且防止它落入英美两国手中。FRUS；1943，Vol4；pp633～635不过他的这一解释并不全面，他没有考虑到那时苏联人急需枪支，而且他们也无力支付购买费用，与伊朗签署这个协议的目的是获取武器而不是其他什么图谋。这样看来，对于这个协议，苏联人应受到批评的是手段而不是目的。德莱福斯认为，此时美国已有足够的理由涉入伊朗，他提醒国务卿赫尔说，“苏联人的行为有可能会削弱我们整个顾问计划”。
苏联人的确给美国顾问的行动制造了一些麻烦。苏联驻伊公使馆拒绝施瓦茨科普夫进入苏占区执行工作，其他美国官员在获取签证或旅行许可证时也经常遇到类似问题，即使是负责向苏联运送物资的康诺利将军，也不能到苏占区自由行动。英国驻伊朗的外交官则向外交部报告说：“非常明显，苏联当局反对美国顾问的存在，这或许是因为美国人取得的成就越大，波斯人就越不服从共产主义的宣传……”Mark Hamilton Lytle，The Origins of the IranianAmerican Alliance，1941～1953，前引书；p39苏联驻伊大使西莫诺夫（Smirnov）的言论部分证实了英国人的上述观点，他曾公开贬低美国顾问，同时又赞扬苏联人是“世界上最优秀的管理者”。德莱福斯也曾得到一个报告：苏联人劝阻伊朗政府不要雇用太多的美国人。
赫尔十分关注盟国在伊朗的紧张关系。1943年3月，赫尔向莫斯科解释了美国的伊朗政策，他向苏联表明，因为美苏在伊朗有相同的目标，两国可以合作以取得持久和平。但国务院内很少有人相信苏联人会参与到和平中来。FRUS，1943，Vol4，pp351～354
总体说来，在许多问题上美苏并不进行联络，苏联人与其英美盟友缺乏相互信任，对英美两国也表现得较为疏远。苏联在伊朗疏远盟国可能是斯大林对盟国不满的表示，当时斯大林对盟国有三个迫切需求：（1）承认苏联的领土要求；（2）提供大量的战争物资；（3）在欧洲开辟第二战场。不过由于种种原因，斯大林的这三个要求都没有得到英、美及时、满意的答复。Gaddis Smith，American Diplomacy During the Second World War； New York，1965，p39
美国势力进入伊朗美国对伊朗政策的调整（2）
（三）美伊矛盾
伊朗人也时常认为，美国是他们的“麻烦制造者”。到1943年初，伊朗的一些公众人物发现，把美国顾问当作由战争、外国占领、内部冲突引起的诸多问题的替罪羊非常便利且有效。1943年3月，美国财政顾问米尔斯普寻求伊朗议会授予他非常权力的法案（他要求对关键经济部门的绝对控制权），这引起一些伊朗上层人物的反感，他们担心这样会削弱自己原有的权力，因此他们一致反对米尔斯普的请求，这是近年来伊朗人少有的反对美国人的事例。更糟的是，一些深受酷热、寂寞和物资缺乏之苦的波斯湾司令部的美国士兵为了放松，利用进城的机会大肆酗酒或与多个女子发生性关系，他们的放荡不羁让当地保守的穆斯林十分反感。FRUS；1943；Vol4，pp338～342相反，苏联军队纪律严明，举止庄重，更加衬托出美国人的可恶。
实事求是地讲，国务院的伊朗顾问团计划收效甚微。6个低级别的、没有足够力量的顾问团无法完成国务院交给他们的改革伊朗的重任，他们面临很多不可逾越的困难：伊朗的宗派主义，官员的贪赃枉法和互相勾结，苏、英两国在那里的利益追求，大批无地群众的贫穷与失望，这一切都会阻止政治、经济的结构性转变。没有一个顾问团可以得到实施改革的足够的供给和资源，就如同米尔斯普所说的那样：“虽然国务院开启了一个计划，但事实上它什么也没做。在没有一个方案和相辅的明确的组织原则的情况下，它向波斯派去了一些人。”Arthur Millspaugh，Americans in Persia；pp214～215更糟的是，哪怕是顾问们认为非常好的计划也会招致反对，如果他们坚持自己的意见，就会被指责为要破坏伊朗脆弱的政治平衡；但是如果他们像里德利那样仅是依照有限的预算和职权行事的话，又会让伊朗人非常失望，从而也会引来批评。Mark Hamilton Lytle，The Origins of the IranianAmerican Alliance，1941～1953，前引书，p104
因为美国顾问团工作不见多大成效，向伊朗提供的租借物资也不多，而且在制止苏联威胁方面也没有什么积极措施，这些因素使得伊朗人对美国的善意渐减，从而使得德莱福斯感到境况不妙。他向国务卿赫尔报告说：“多少年来伊朗人对美国人的友善现在正处于最低点。”SD 71191/965294/22/43 德莱福斯的报告让国务院不得不重新考虑美国的对伊政策。
二美国国务院出台杰尼根备忘录
可以肯定，美国顾问团实际开展的工作与美、英、伊三国政府的期望都有很大差距。事实上，在战争和伊朗非常孱弱的情况下，美国是难以完成改革伊朗的任务的。也就是说，美国顾问在伊朗的工作目标并不现实。
尽管如此，国务院仍然坚持进一步涉入伊朗事务。1943年1月，刚到近东事务处工作不久的低级职员约翰·杰尼根（John Jernegan）草拟了一份题为《美国在伊朗的政策》的文件，即杰尼根备忘录。备忘录全文见FRUS；1943；Vol4，pp330～336这个文件在当时得到美国有关方面的热情赞誉，它的重要性不仅在于分析了当时的伊朗形势，更在于试图把美国的对伊政策从战时转到战后和平时期。在杰尼根看来，英苏竞争是伊朗保持独立稳定的最大障碍，两国在伊朗的竞争威胁到伊朗的主权和大西洋宪章原则的实施，而且在他看来，战后英苏还会继续在伊朗竞争；由于盟国对伊朗的占领严重削弱了伊朗政府的能力，这给今后各大国干涉伊朗提供了一个机会；苏联的政策使阿塞拜疆尤其孱弱，也因此易被他国占领；由于英、苏两国对对方的怀疑不断加深，两国都很容易在对方的行动中挖掘出自己长期占领伊朗的合理性，而意识到这一紧迫形势的伊朗政府肯定会向美国接近以获取援助。根据上述认识，杰尼根建议美国要在伊朗实施“新政”，建设公共工程项目，提供物资援助，保护伊朗免受外国的剥削，“美国正独处于巩固伊朗的位置上，要使伊朗强大到既不需要英国也不需要苏联的援助就可保持国内秩序的程度……我们可以如此牢固地在伊朗设立毫不利己的顾问，以致没有任何和平会议会考虑如下建议：建立一个英国或苏联保护国或者‘承认’英国或苏联享有‘支配性’的利益。”
杰尼根也认识到，在理想主义与美国的利益之间求得平衡是非常必要的，所以他还强调美国可以从这项开明的政策中获得可观的利益。虽然他相信对大多数美国人来说，这项政策的根本吸引力在于对受害国家的同情，但他同时指出战后世界需要美国在国际事务中扮演积极角色，因为二战的经历已经表明，不能对“世界上任何地方的战争漠不关心，不管它有多遥远，它迟早会影响到我们的安全。”Mark Hamilton Lytle，The Origins of the IranianAmerican Alliance，1941～1953，前引书；p43实际上，这种见解对后来罗斯福总统利用伊朗作为“联合国良好原则的试验场”的思想起了相当大的推动作用。
杰尼根备忘录在美国相关部门得到广泛认同。莫雷对备忘录非常赞赏，并把它转交给国务卿赫尔、副国务卿韦尔斯、助理国务卿伯利（Berle）和艾奇逊等人。一个月之后，美国驻伊公使德莱福斯得到了该备忘录的一个副本，在就此向国务院发表意见时，德莱福斯支持杰尼根的一些基本观点，同时也表达了自己的不同见解。德莱福斯认为美国要实现在伊朗的目标会遇到一些障碍，俄国人通过一项“积极的、侵略性的政策”，明显想要长驻伊朗；腐败以及伊朗政治人物的自私是另一障碍，没有他们的有效合作，美国顾问不会取得成功。他也怀疑英国，认为英国人好像要限制美国在伊朗的行动，这样可以让英国在美国的失败中获利，而且英国最需要的并不是一个毫不利己的美国，而是一个可以抵制苏联扩张的美国。德莱福斯还认为，如果美国向伊朗派遣的顾问不得当或者顾问得不到足够的支持，美国很可能会招致伊朗人的愤恨。FRUS，1943，Vol4，p330
杰尼根备忘录设定的目标是外交和政治的而不是军事的，是在援助伊朗和向战后时期转型的基础上提出的，这个计划将会使得国务院成为美国对伊政策的主要决策者，因为按照备忘录的构想，是国务院而不是陆军部决定向伊朗派遣什么人员以及提供什么物资。杰尼根也把苏联视为是对伊朗持久和平的最大威胁。备忘录认为美国可以公正地帮助消除大国在伊朗的竞争和影响，而且因为美国自己的“纯洁”，英苏不会怀疑美国在伊朗会有什么阴谋。这实际上是一个不切实际的设想。可以想到，随着美国对伊朗卷入的加深，一定会危及到英苏两国在伊朗的利益，大国在那里的竞争也就在所难免。另外，杰尼根备忘录显然夸大了美国顾问在伊朗的作用。不过，虽然备忘录存在很多不足，但在当时它的确对美国此后的伊朗政策产生了较大影响。
美国势力进入伊朗美国对伊朗政策的调整（3）
三国务院和陆军部在伊朗政策上的趋同
如前所述，陆军部和国务院在对伊政策上多有分歧。1943年夏，德莱福斯指示这时已经到美国驻伊朗公使馆工作的杰尼根去向康诺利阐述国务院的伊朗政策，争取他对顾问团工作的支持，增加对伊朗的物资援助。康诺利没有同意这一请求，因为在他看来，伊朗人“如此腐败和让人丧失信心，以致在今后数年中不可能与他们合作完成一些事情”。康诺利还认为，俄国人可以在他们任何想要的时候破坏国务院的政策，因为他们对阿塞拜疆拥有完全的控制力，他们可以在任何时候扶植一个傀儡政府，这样的一个政府可以宣布独立，然后再祈求加入苏联。在杰尼根看来，“康诺利认为美国无力阻止苏联控制伊朗，他甚至认为俄国人已经制定了这样的明确计划。”FRUS，1943，Vol4，pp386～388显然，要让康诺利将军改变观点是非常困难的。其实康诺利的看法也代表了陆军部的观点，陆军部认为，因为盟国已经控制了伊朗的供给线路，所以没有必要再对伊朗采取其他积极的政策。这样，陆军部和国务院在对伊政策的出发点上仍然没有达成共识。
为了调查伊朗的真实情况，制定一项全面、统一的对伊政策，帕特里克·赫尔利将军作为罗斯福总统的特使在1943年被派往伊朗。经过一番调查，赫尔利得出如下结论：伊朗正处于英、苏角逐的中心地带，英国人要维护他们的石油和贸易垄断地位，俄罗斯人则想获取波斯湾不冻港。赫尔利认为，在击败德国后，联合国家之间将会在中东爆发公开的冲突，因为伊朗人非常仇视英国，所以在英、苏可能的冲突中，伊朗人将会支持后者。赫尔利还认为，美国在伊朗不能再与英国紧密合作，若不然，美国在伊朗的威望将会受损。为了实现伊朗的稳定与和平，赫尔利建议依照大西洋宪章原则来处理伊朗问题。另外，赫尔利也注意到美国在伊朗的各个机构间缺乏沟通，从而产生了目标的差异。他甚至认为，这些顾问在英苏冲突中应该持何立场也不确定。FRUS，1943，Vol4，pp366～370为了更好地推进美国在伊朗的利益，赫尔利提出了一些建议，例如呼吁英、美政府把驻伊公使馆升级为大使馆1943年12月10日，美国驻伊公使馆升级为大使馆。，选择得力的外交官为驻