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变成其他类型的发展型国家——却并不相符。
三
本书的第二个主题，是以经济自由化过程中的政治动力为核心概
念，以政治权力单元之间的联盟关系来解释农业与工业改革政策的内容
与成效，而其解释则是通过前述包含三类政治行为者及既定政治游戏规
则的分析框架提出的。作为政治学家，以政治逻辑解决经济现象应该颇
有可观。但在此处怀特却遇到两重限制，一是未在分析框架中，针对三
类政治行为者在何种条件下如何决定政策方向提出具体假说，且对所谓
游戏规则的性质与内容语焉不详。二是将分析框架应用到农业与工业改
革上时，未能再进一步归结出具有理论法则性的观点。
将三类政治行为者视为共同决定政策内容的这种看法，基本上介于
传统的全体主义（totalitarianism）模型与分裂式威权主义（fragmentauthoritarianism）模型两种极端之间。全体主义模型，将一切经济政
令结果，都归因于以统治精英阶层统一意志主导的党国机器动作而来，
具有理性抉择（rationalchoice）模型中行为者单一化，以及行为逻辑
前后一致（co…herent）的色彩。而分裂式威权主义模型＇4＇，则将政策的
具体内容，视为是由利益各殊、彼此地位平等的众多官僚组织之间多元
竞争、相互议价的结果，亦即权力与利益多元化，而以不逾越党国威权
体制为界限。这两种模型，尽管在套用于实际问题时往往不免偏之一隅，
顾此失彼，但作为解释性理论，却都具有一种优点，即因果逻辑明确（前
者以党国的一致性行为目的为中心，后者以各官僚组织相对的议价力量
与议价过程为中心），为理论假说的检证提供了必要条件。
怀特提出的三类行为者中，包括有国家部门以外的社会组织与阶
级，在行为者上比分裂式威权模型更趋多元化。但却又强调，决策规则
的核心仍然是权力的高度集中化与阶层化，这又略近于全体主义论。在
此，究竟三类行为者之间在政策过程中预设的相互关系为何，是三者的
影响力同样重要，抑或有何种主从之别，还是某种政治领导者与某种党
政机构或社会团体形成联盟，在什么特定条件下可在政策主张上造成优
势，都不清楚。如果想要以怀特的游戏规则来解答这些问题，似乎又有
困难。第一，游戏规则的具体内容是什么——是包含行为者数目较多的
政治联盟将获胜，还是在政策过程的哪一个阶段上掌握影响力较大的联
盟（包括关键性的政策阶段如何认定，政治影响力如何定义及观察测量）
获胜，还是有其他的方式，并无交代。第二，如果游戏规则的重点，是
如怀特所说，在于金字塔形权力结构的顶尖，那么除了政治领导层以外
的其他两类行为者，便没有必要纳入考虑了。如果权力集中下的差属格
局，仍然赋予这两类行为者不可忽视的政治影响力，则此二者的确切角
色如何，例如说是扮演决策议题上的否决者，或是形成联盟政治中多数
优势不可缺少的关键性少数者，或是其他角色，应该予以提示，但在此
书中均未见提及。
这样一种框架，或许在描述上比分析检证上更具有价值。不过，怀
特的意图是在提出命题加以检证，而非仅止于叙述政策过程。毕竟，怀
特在这方面已明言是提出了理论假说，即政策过程将因行为者及利益的
多元化而更趋复杂（页20）。然而，在农业和工业改革的论述中，却显
现出其在描述上比分析上更有贡献。
在农业改革方面，领导层、官僚机构，与社会团体和阶级在宏观与
微观环境上各以不同形式出现，也各具有不同利益。宏观环境中，在领
导层上主要有改革派与保守派的竞争，在官僚机构上有农业部门与党相
对于工业部门与军队，以及地方相对于中央的竞争，在社会团体上，主
要是城市人口与乡村人口的利益冲突。微观环境上，则简述了村领导、
村行政与政治机构，以及村居民的经济概况（页86～95）。此处，怀特
虽已大略说明了各宏观与微观行为者的利益所在与行为目标，但对于各
行为者间在错综的竞争、合作和互赖关系中，何时何地其相对政治影响
力如何，并未提供线索。
在1979—84 年的第一阶段农业改革中，重点为扬弃集体化农业方式
（人民公社制）。农业改革初起时，基本上是中央保守派与农村地方干
部和较富有的工业化省份形成一联盟，相对于改革派与广大农民和较贫
穷的农业省份。怀特认为，中央改革派与广大农民的结盟是形成政治优
势的关键（页103～105）。但无论就总体分析框架或对农业改革中个别
行为的描述来看，都找不到支持这个观点的逻辑必然性。别的行为者不
说，仅就农村干部而言， Vivienne Shue 与Jean Oi 都认为，农村干部
对农民行为的支配与政治控制，往往强大到足以阻断中央或上级政府的
政令＇5＇。为什么改革联盟能够克服地方干部初期的反对阻力，是否因为
在三类行为者中，有两类赞成（领导层与农民人口）而只有一类反对（官
僚部门），因此便形成优势或者是有其他解释逻辑呢？在这种关系到本
书写作目的的重大关键处，怀特却未交待。
改革第一阶段实行联产承包责任制初见成效之后，原来持反对意见
的地方干部纷纷转变。对这种转变，怀特提出了一种奇特的解释。照他
看来，地方干部主要是因为担心在政治路线上被批评为左倾，因此必须
跟紧形势。这种转变，基本上仍是一种意识形态当家，带有政治运动性
质的现象。由于政治考虑远远压倒经济考虑，因此造成的结果是：第一
阶段农业改革的速度与力度，远超乎政策设计者原先的预期。就某种意
义上说，这种遍地开花的结果，与改革者原来只准备以试验性质逐步推
进的意图几乎可说是背道而驰（页105～106）。对于怀特这种诠释，就
吾人看来，诚然，地方干部有其政治动机，但实行联产承包责任制产生
显著经济效益改善农民生活后，地方干部予以推广深化的意愿，与跟紧
形势的关连有多大，值得推敲。要将这一阶段改革的成功归诸于政治运
动式的推行策略，恐怕在说服力上略嫌薄弱。
由1985 年起的第二阶段农业改革，重点在农业生产的商业化与生产
要素的市场化，但基本上不如第一阶段成功。在中央的农业部门方面，
对农业基本设施投资比重持续降低，推动农村产权变革意愿不够，以及
对城乡价格剪刀差状况矫正不足，因此无法取得农民对市场化与商业化
的足够支持。更重要的是，省以下各级地方政府基于投资回收率的考虑，
一味扶植工业而忽视农业，在政策执行上稀释了设计中的政策效果（页
107—115）。所以，即使领导层有意将农业由计划与市场并行的双轨制
更进一步推向市场化，但因得不到官僚部门和地方干部配合，故而成效
有限。由怀特对第一和第二阶段农业改革的描述看来，三类行为者的比
重事实上相当不同。大体上说，中央领导层与广大农民的政策偏好仅能
决定特定政策是否进入改革的议程（agenda setting），至于实行后的
具体作法及力度广度，大半系于官僚部门与地方干部的态度。用怀特的
分析框架来说，就是政治机构对特定政策有事实上的否决（veto）权。
所谓政策上的联盟关系，其实并不能解释经改；即使多数政治行为者共
同主张某项政策，仍然会因为少数行为者的否决而告失败。必须指出，
笔者并不坚持这种“否决权”的解释逻辑必然正确无误。笔者要强调的
是，依照怀特为本书所定的目的，有义务在这种理论化层次上归纳出农
业改革上能检证的因果解释，但这方面却付之阙如。
官僚部门与地方政府的否决权影响力，在工业改革中的国有企业利
改税政策上更为明显。在1982 和1984 年两步利改税中，基本上只有领
导层的政策设计者与工厂经理人员支持，各经济官僚部门（财政部、国
家经委、与各工业部）和地方政府均因利改税削弱其财政收入或权力基
础而予以反对，故而利改税政策推行到1987年便由承包责任制所取代（页
128—135）。这说明农业改革中最上领导层与社会层中受益者建立联盟
取得成功的模式，完全不适用于解释利改税政策。显而易见地，不是政
策联盟，而是潜在否决者的合作与否更能解释成败。在利改税中，经济
官僚部门的影响力之大，甚至能迫使作为利改税受益者的工厂经理人
员，也因为必须仰赖上级部门对企业与个人的扶持，而放弃对利改税的
积极支持（页135～136）。
此外，国有企业劳动人事的改革更说明了政策联盟逻辑的无常性。
此一改革的主要内容之一，是将国有企业员工由终身雇用制改为短期合
约制，并扩大裁员空间。怀特认为，在一个地区格局中，只有改革性强
的地区领导加上社会上大量亟欲谋职的人口支持此种改革，而地方机关
的劳工部门、工厂经理则强烈反对。这种意见分布，颇类似农业改革第
一阶段中最上层领导与最基层群众形成联盟，对抗中间层的情形（页
136～143）。然而，诡异的是，这一次同样的联盟形态却产生了相反的
结果，国有企业劳动人事改革始终无法顺利推展。逻辑上要如何解释，
怀特只提及工业改革比农业改革更不易建立政策联盟（页144），而无具
体交代。
四
通过以上检讨，最后来简单谈谈两个相关的政治学理论建构问题。
第一，究竟用政策联盟作为分析框架，其本身是否便注定了在理论上走
不通呢？现有的理论化成果证实并不尽然，最典型的例子是彼得·格若
维奇（Peter Gourevitch）运用政策联盟的概念，来解决十九世纪以来
数次世界性经济危机中英、法、德、美、瑞典各国的政策反应＇6＇。大体
上，各国政策反应的类型（例如对农业抑或工业采取贸易保护，政策向
资本或向工人倾斜），与当时其国内主流政治联盟的利益一致。例如，
70 年代因石油危机而引起的世界经济不景气中，各国均是工业资本与农
业利益建立联盟，将因应经济低迷的社会成本转嫁到劳工身上。尽管格
若维奇的解释仍不免失之于粗糙（例如：当不同社会利益在政策上有歧
见时，如何判定当时占优势的主要政治联盟为何？依照格若维奇的表
述，事实上就是联盟中包含的主要社会阶层数目较多者。这种预设显然
有欠严谨），但他毕竟是先有了一个因果关系明确且可供检证的假说，
而后再引入经验事实，展开与此解释逻辑严密扣合的论述。由于解释逻
辑清晰，因此无论新的经验事实予以否证、修正，或再肯定其假说，都
已具备了知识的可累积性，这在政治学的理论建构上，是不可或缺的。
第二个问题是，由于中国政治社会的独特性（或者是大家所说的不
规范性），我们不免也会怀疑，是否用逻辑实证的范式来为中国经改政
策提出政治解释也先天注定了徒劳无功呢？就理论化成果来看，笔者觉
得苏珊·夏克（Susan Shirk）的《中国经改的政治逻辑》＇7＇提供了一个
较为乐观的答案。循著理性抉择（rational choice）论的途径，夏克提
出了一个简明扼要的分析框架：中央领导层制定与推动经改政策必须以
确保或增强下层政治选民＇8＇对其政治支持为前提，而以提供下层政经资
源和利益为手段。此种上下层之间必须履行相对政治责任的决策规则，
形成恩主—客户型（patron—clientalism）的政治关系。由此产生的逻
辑则是，政治行为者必须为了巩固其与恩主或客户的互利互赖，选择“特
殊化盟约”（particularisticcontracting）式政策，而非“普及化规
则”（universalistic rule）式政策。前者指政策效果能提供给客户有
别于他人的局部或特殊利益，后者指政策效果在使所有行为者在寻求政
经资源利益上都面临完全一样的规则与限制。前者能强化政治行为者的
支持同盟，因此是行为者的理性抉择，而后者则相反。
这种以理性自利者为了达到既定政治目标而选择特定手段为中心的
解释逻辑，具有理论化方面应有的简炼（parsimo…nious）优点。由于普
及化规则型政策，必然撼动原有的利益格局，损及既得利益，具有重分
配效果，因此像价格改革和利改税等重大的重分配型政策，都因既得利
益者的抵制造成半途而�