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是由政府经营，还是允许私人进入和提供，也应以交易费用的高低为标
准进行选择。这样才符合经济和经济学的原则。
如果说《报告》对前一方面的讨论是正误相间，那么，它对后一方
面的问题尚未正面涉及，但从基本趋向和背后的潜台词来看，其片面性
就更加明显。其实，在向市场经济转型中，地方不仅表现出其消极的一
面，而且作为一种比较强大的社会力量，起着重要的积极作用。
中国的经济改革取得了很大的成功，引起了世界的关注，人们都在
谈论经济改革和发展的“中国模式”。其实，中国的成功并不是原有的
国有经济有什么引人注目的变化，而是由于在国有经济的旁边生出了一
种新的非国有经济，它的高速发展不仅弥补了国有经济缓慢发展甚至下
降的缺陷和不足，而且形成了中国今日的繁荣局面，使得绝大多数人从
改革中受益；不仅瓦解着原有的计划经济体制，而且形成了私人产权制
度，建立了市场经济的基础结构。然而，非国有产权的形成及其发展并
不是一帆风顺的，而是经过了一个长期的发展过程。在这个过程中，地
方政府的态度和行为有着决定的意义。
改革以前，由于地方缺乏独立的经济利益，一切以中央的意志为转
移，因而，当时的中国社会，一方是强大的无所不包、无所不在的政府，
一方是弱小的缺乏独立地位和自由经济权利的个人。在这种力量悬殊的
两极结构中，政府主宰一切，产权成为政府手中的政策变量，其变更也
是政府强制的结果，个人丧失了排他的财产权利，产权交易也被完全取
缔和禁止。这样做违背了产权的本性，造成了巨大的扭曲，其结果只能
强化计划经济的制度基础，而不能形成市场经济的发育环境。当时虽然
曾经发生过“三自一包、四大自由”之类的事情，只能以政府强制取缔
及其权力的继续扩张和个人权利的进一步丧失告终。改革开始以后，当
地方有了独立的经济利益时，中国就形成了多极化或多元化的社会结
构；随着地方力量的逐渐增大，（中央）政府凭借国家权力主宰一切的
情况受到了很大的约束和限制，出现了多个主体共同参与决策和进行谈
判、沟通和交易的格局。在这种制度化的讨价还价的相互关系中，由于
地方处在中央和个人之间，其与中央和其他地区存在着利益的差别和矛
盾，其与本地区的个人又存在着各种利益的一致性，地方为了自身的利
益，往往与个人站在一起。于是，在地方的参与、支持和保护之下，私
人产权和非国有经济才迅速发展起来。
第一，农村改革和农民产权的重新确立。首先是由于广大农民和社
区精英的自发努力，其次是由于地方政府，特别是落后省区的支持和保
护。正是由于在1980 年的中央工作会议上，各地都力争把本地经验写进
中央政策，才改变了中央原来的立场，使得多种形式的经济责任制安排，
包括包产到户，取得了全国范围的合法化（周其仁，1994）。
第二，乡镇企业和民营经济的发展。由于地方财政利益与乡镇企业
和民营经济的发展密切相关，地方从本身利益出发，积极发展乡镇企业
和民营经济，地方特别是发达省区的政治结构也为私人产权提供了有力
的支持和保护。如果没有地方政府在产权保护、资金筹措、政策优惠等
方面的努力和照顾，非国有经济虽然也会有所发展，但能否出现今日占
据半壁江山的有利形势则不容乐观。
第三，国有经济的困境。目前，国有经济，特别是国有大中型企业，
很多陷入了困难境地，有的已经到了破产的边缘，这不能不引起人们的
普遍关注和担忧。然而最关注和最担忧的莫过于中央政府。因为，国有
经济特别是国有大中型企业是中央政府的基础和利益所在。陷入困境的
主要原因是由于国有经济的体制僵化和改革滞后。改革滞后的原因也很
多，其中，国有经济特别是国有大中型企业与中央政府的关系是一个重
要的方面。
3…4 结论
通过以上分析，现在，我们可以对本节讨论的问题作出如下的结论：
1）简单地、孤立地讨论国家能力的强弱是没有意义的；
2）相对于社会力量来说，强政府和强中央不一定是件好事情，它会
造成国家权力的过份膨胀和对个人经济自由权利的侵害；
3）在从计划经济向市场经济的转型中，国家能力的削弱是必然的，
它有利于市场经济基础结构的建立和市场关系的发育；
4）保持与社会组织能力相适应的国家能力是必要的，增强国家能力
的正确途径是培育和提高社会能力。
四、方法和方法论
前几节我们评论了《报告》的理论倾向和理论观点，本节集中分析
《报告》使用的研究方法，特别是要讨论一下如何研究中国的社会经济
问题。
4…1 关于实证分析
《报告》使用的方法主要是经验实证和比较研究的方法。作者以表
示国家财政汲取能力的几个指标为中心，对中国财政收支及其结构的历
史资料进行了系统的多方面的分析，不仅说明了历史和现状，而且预测
了未来的变化，并据此作出了自己的结论。注重实证分析是中国经济学
和其他社会科学近几年中出现的新趋向，应当提倡和肯定。但是如何进
行经验实证，能否从经验观察到的现象和数据中直接得出自己的理论结
论和政策主张，看来还是一个没有解决的问题。
实证分析可以分为理论实证（或逻辑实证）和经验实证两个相互联
系而又可以独立进行的部分和阶段。前者的任务在于提供一个概括的体
系，对现实关系究竟是怎样的问题，作出理论上和逻辑上的分析和解答；
后者的目的在于对理论实证得出的理论结论和理论假说进行经验检验，
以确证其真理成份和谬误所在。因此，进行实证分析，首先要建立理论
模型，提出理论假说，进行抽象的、深入的理论分析，然后在理论的指
导下进行经验检验，证实或者证伪假说，得出带规律性的结论。虽然理
论实证和经验实证可以分别进行，但必须注意二者之间的联系。因为经
验观察到的事物，总是具体的，各种因素的影响和作用都包括在其中，
只有进行抽象的理论分析，从理论上说明了每个因素的作用和相互作
用，我们才能真正理解经验，把握事物的内在联系和规律性。不仅如此，
理论概念和理论范畴并不一定能够作为实证分析的指标和工具，因为，
理论概念必须抽象掉很多次要因素，而实证指标及其据此获得的资料和
数据往往是多种因素综合作用的结果，因此，在进行经验实证时，必须
注意从理论概念向实证指标的过渡，实证指标的选择和设计必须尽量与
理论概念相接近。这样才能保证实证结论的正确性。
《报告》以及很多中国学者进行的经验实证分析，都有一个共同的
问题，这就是缺乏应有的理论指导，没有理论分析的框架，也没有要加
以检验的理论假说，为实证而实证。不是自己已经有了一个观点和结论，
然后去实践中寻找有关的证据和材料，就是从观察到的经验现象和实际
数据中提出自己的理论结论和政策主张。尽管在这类分析中，搜集了大
量的历史数据，搞了很多数学模型，作了很多回归分析，计算了各种各
样的相关系数和弹性值，但是，由于缺乏理论指导和理论假说，给人一
种玩弄数字游戏的印象。《报告》所使用的实证指标也缺乏应有的理论
依据，特别是与中国经济运行的实际过程和内在逻辑距离较大。因而，
其实证结论的真理性和有效性就值得怀疑。即使《报告》第四章提出了
几个行为假设，但是，后面的分析也没有据此去运用和分析资料，进行
实证，更何况如前所述，这些假设本身有的就存在很多问题，很难成为
实证分析的基础。
4…2 关于比较研究
《报告》进行了大量的比较研究，既把中国的国家能力和发达国家
以及发展中国家的国家能力进行了比较，也和原来的社会主义国家进行
了比较，作者的那些震聋发聩的醒世之言，就是从这种比较中自然流出
的。
需要指出的是，《报告》的比较研究与国内很多学者进行的比较研
究，在方法上是大同小异。这就是根据同名称的统计指标，把中国的资
料和外国的资料直接加以比较，用以形成或者证明自己的理论结论。但
是，通过对这种比较研究的仔细观察，我们发现，如何进行比较研究，
或者说在比较研究中应当注意哪些问题，似乎尚未解决。
比较研究有差别比较和优劣比较两类，前者在于说明事实的同异及
其原因，以对客观实际的准确和全面的把握为基础；后者在于判别比较
对象的好坏优劣，以分析者的立场和价值观为转移。前一种比较是后一
种比较的基础和前提，只有下功夫做好前者，才能进行后者。而要做好
前者，也需要有正确的理论，还要进行大量的数据处理工作。比如，进
行同一社会经济现象和同一统计指标的国际比较，必须注意这些现象背
后的社会经济内容，必须考虑这些指标的口径、范围及其具体含义。否
则就很难说明问题，甚至还会造成新的混乱。特别是在宏观比较中，由
于进行比较的都是一些总量指标和总量关系，如果其微观基础和制度条
件不同，同样的现象和数据就有可能包括不同的内容和范围，反映不同
的问题和趋势。如果不首先说明它们在内容范围上的不同，并对其中的
差别作出估计和说明，简单地直接比较，就只能作出似是而非的结论。
《报告》在把中国和外国的财政收支及其占国民生产总值的比重进行比
较，以说明中国国家能力的变化时就是这样，尽管作者注意了债务收入
的计算问题，但对其他问题一概未予提及，而这些问题对《报告》的内
容和结论决不是可有可无、无关紧要的。
需要特别指出的是，《报告》以及一些学者在分析中国的社会政治
经济问题时，往往不加分析地以外国的国家模式和政治体制作为参照
系，用以比较和说明中国的问题，而忘记了其赖以形成的历史文化背景
及其适用性。这样做除了能够给人以博古通今、学贯中西的印象，使那
些有所需要的官员有所依凭以外，究竟能够说明多少实际问题，的确值
得怀疑。如果对外国问题的把握出现偏差，（《报告》对南斯拉夫问题
就是这样），其比较分析得出的结论就更难成立。
4…3 观察和分析中国的社会经济问题需要注意什么：以财政问题为
例
观察和分析中国的社会经济问题，当然要广泛使用现代经济学和其
他社会科学的理论和方法，但是，必须充分注意中国社会和中国经济的
特点。中国正处在巨大的制度变迁和社会转型之中，制度的不稳定和预
期的不稳定，产生了行为的不规范，辽阔的国土、众多的人口、千差万
别的实际情况，非实地观察和亲身经历而能够把握。所有这一切就决定
了中国问题的复杂性。下面以财政和国家能力问题为例，简略地加以说
明。
例1，《报告》中使用最多的财政收入和财政支出这两个概念和指标，
由于制度条件的不同，中外的差别就很大。在财政收入中，不仅有债务
收入是否计算在内的问题，这一点《报告》的作者充分注意到了，而且
还有很多该计入而没有计入的东西，有些计算在预算外收入中，有些连
预算外收入也没有计入，而属于所谓“制度外财政”。在财政支出中，
中外最大的差别在于所谓经济建设支出，外国没有这一财政科目，而中
国在此科目下的支出还不少。严格来说，这并不是公共财政的内容。
例2，《报告》指出了中国的预算外资金和财力分散问题，但是，预
算外资金不只是地方有，中央各部门也有，而且数量还相当大。不仅如
此，问题的关键在于，中国的预算外资金是一个相当混乱的概念，一方
面包括了很多不应包括的内容，如企业及其主管部门的折旧提留和利润
留成等；另一方面又没有包括它应当包括的东西，如财政贷款和财政担
保贷款以及公共工程欠款等，这些都是总预算以外的财政活动，直接决
定着政府的汲取能力和活动规模，影响到国家资源的配置。
例3，《报告》仅仅以中央和地方财政收支的多少及其占国民生产总
值的比重来说明国家能力的强弱，其实，中央和地方的权能范围就不清
楚。在目前的现实中