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1960年农业生产继续遭到破坏，经济形势继续恶化，许多地区出现了饿死人的严重后果。1960年8月，周恩来、李富春主持研究1961年国民经济计划控制数字时提出了以调整为中心的调整、巩固、充实、提高的八字方针。1961年1月党的八届九中全会正式决定实行这一方针。从1961年到1965年是我国历史上五年的国民经济调整时期。
国民经济调整包含着多方面的内容，而首要的是要适当地调整农业和工业的相互关系，使工业的发展规模能与农业基础相适应。周恩来说：“在当前的国民经济调整工作中，恢复和发展农业生产是一个中心环节。我国国民经济中出现的不协调现象，农业生产下降的影响最大。没有农业的恢复和发展，就不可能有国民经济的协调发展”。“工业的发展不能不受农业的限制，也就是说，工业的发展规模，绝不能超过农业提供商品粮食、工业原料和其他农副产品的可能性，也绝不能挤掉农业所需要的劳动力。”《周恩来选集》下卷，第371页。
“大跃进”所造成的工业发展规模与农业基础的不相适应主要表现在哪里？
首先，周恩来通过运用工业总产值与农业总产值的变化来说明二者的不相适应。1962年3月28日，周恩来指出，过去几年中，一方面是重工业生产发展速度过高，另一方面是农业严重减产，轻工业生产增长得少。1960年比1957年，工业总产值增加1。3倍，农业总产值下降23。6％；在工业中，生产资料产值增加2。3倍，消费资料产值只增加47％。这种状况表明，工业和农业之间，重工业和轻工业之间，比例关系是很不协调的。过去几年的工业生产指标和基本建设规模，不但同灾年的农业生产水平很不相适应，就是同目前条件下正常年景的农业生产水平也不相适应。几天后，周恩来在中央财经小组会议上指出，1962年农业总产值计划为420亿元，比1957年的537亿元下降22％，只相当于1951—1952年之间的水平。而1962年工业总产值计划是880亿元，比1957年的704亿元增长25％，这是不相适应的，在这样的农业基础上，工业生产水平是不稳固的。
其次，周恩来根据当时的农业生产条件没有什么变化，仍然主要依靠人力、畜力，依靠手工劳动，而农业人口与非农业人口构成却有了变化、农业劳动力却相对减少来说明当时工业规模与农业基础的不相适应。1960年10月29日，周恩来在中央政治局扩大会议上指出，大跃进这三年，农村人口到城市的多了，1957年城市占总人口比例是15％，而现在是19。5％，如果我们再不煞住这个车，那还要递增上去。这对我们今天没有过机械化关的农业是不许可的。1961年6月19日，周恩来再一次指出，“大跃进”使得农村的人力减少，而城市人口却大大膨胀起来。到1960年底城市人口占20％，达到13000万人，而农村人口所占比例降到80％，绝对数也降为54000万人。城乡人口的这种比例同手工劳动为主的农业生产水平不相称，引起了粮食和农副产品的紧张。
为调整“大跃进”所造成的工业规模与农业基础的不相适应，周恩来特别突出地强调实行以下措施：
必须放慢重工业的发展速度，有些重工业部门的生产指标，必须大幅度地下降。他说：“重工业部门当前的首要任务，是保证农业生产资料的生产，增产更多的化肥和农药，增产更多的中小型农具和适合需要的、质量更好的农业机械。”“对于那些不是当前急需、原料材料供应不足的产品，应该降低它们的生产指标，并且对生产这些产品的企业进行必要的裁并。”《周恩来选集》下卷，第378—379页。
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“先抓吃穿用，实现农轻重”（2）
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必须缩短基本建设战线，腾出一定数量的材料、设备和人力，用到最急需的方面，特别是农业生产方面，并使那些最重要的项目能够建成投产发挥作用。“现在一般地不应该再增加新的项目，而且，对还在施工的项目必须逐个地进行审查，坚决地停建一切应该停建的项目，推迟一切应该推迟的项目”。《周恩来选集》下卷，第372页。
必须压缩城镇人口，精简职工。周恩来认为“这是调整工作的一个重要环节”。1961年动员了1000万城市人口下乡，其中绝大多数是“大跃进”中从农村来到城市的。1962年3月，周恩来说：“目前的城镇人口仍然过多，农业可能提供的商品粮食和其他农产品，供养现有的城镇人口还有困难。工业生产和基本建设的指标降低以后，现有的职工人数也还显得过多。”同上书，第380页。1962年继续减少了城市人口1200万。
国民经济调整时期，周恩来初步总结了“大跃进”的经验教训，分析了国民经济调整的原因和任务，具体负责了国民经济调整工作的组织实施，在理论和实践上进一步深化和拓宽了对农业是基础的认识。
第一，进一步加深了对以农业为基础的重要性的认识。“大跃进”中大办工业不仅脱离了农业劳动生产率水平，脱离了农业基础，而且削弱了农业基础。农业基础不稳，工业也不会稳。农业兴，百业兴；农业衰，百业衰。在农业生产受到极大破坏的情况下，如果不把农业这个基础恢复起来，工业基础也站不住。“大跃进”之后的农业生产条件在某些方面不如第一个五年计划时期，耕地面积减少了，人力弱了，地力弱了，畜力弱了，中小农具和运输工具十分缺乏，肥料的增长和机械化的提高不可能很快，农业的恢复和发展需要时间。“现在的农业基础没有办法负担这样规模的工业”。“在这样的农业基础上，工业必须有一个大幅度的调整”。同上书，第409—410页。背离以农业为基础的规律就要受到惩罚，自觉调整不适应农业基础的工业规模，是坚持按以农业为基础的规律办事的积极办法。
第二，进一步加深了对农业是基础的内容的认识。农业是基础既有其质的规定性，也有其量的规定性。“超过劳动者个人需要的农业劳动生产率，是一切社会的基础”。《马克思恩格斯全集》第25卷，第885页。“社会为生产小麦，牲畜等等所需要的时间越少，它所赢得的从事其他生产，物质的或精神的生产的时间就越多”。《马克思恩格斯全集》第46卷上册，第120页。马克思的这两句名言，第一句是从质的规定性上讲的，第二句是从量的规定性上讲的。周恩来在经济恢复时期提出：“农业的恢复是一切部门恢复的基础，没有饭吃，其他一切就都没有办法。”他对农业是基础的质的规定性早有深刻的认识。在经济调整时期，周恩来进一步阐述了农业是基础的量的规定性。1961年3月，他在广州中央工作会议上指出，目前的问题，最集中的表现，就是农村到底能供应城市多少商品粮、劳动力、工业原料，解决多大的市场问题，在这个基础上，城市才能搞多大的工业。此后，他又多次阐述了以农业为基础，工业发展受农业生产水平制约的五个方面的具体内容：（1）农业能够供应多少商品粮给城市，城市就能办多大的工业；（2）农业能够提供多少劳动力来办工业；（3）农业能够为工业提供多少原料；（4）农业能够为工业提供多大的市场；（5）农业能够为工业提供多大的运输力。此外，关于农业对商业、外贸、财政、国家资金积累，甚至对文教的作用，他也时常有所论列。
第三，明确地把以农业为基础、工业为主导作为发展国民经济的总方针。1949年12月，周恩来就提出了农业是基础、工业是领导的思想。1960年8月1日，周恩来会见波兰驻华大使克诺泰时说，在社会主义经济中，农业是基础、工业是主导，如果二者结合得好就可能发展得快一点。但是，在这之间的十年中，党和国家最高决策层并没有明确地把以农业为基础、工业为主导作为发展国民经济的总方针。把以农业为基础、工业为主导作为发展国民经济的总方针是1962年明确地提出来的。1962年1月“七千人大会”上刘少奇提出：“以农业为基础来发展国民经济，是我们的一个根本方针。”《刘少奇选集》下卷，第361页。同年3月，周恩来在二届人大三次会议上作《政府工作报告》时指出：“多年来的经验完全证明，我国国民经济的发展，必须以工业为主导，而以农业为基础。”《周恩来选集》下卷，第371页。这对于当时的国民经济调整工作和对于以后的社会主义经济建设具有根本性的指导意义。
第四，明确地提出以农轻重为序安排计划，把农业放在发展国民经济的首要地位。即制订国民经济和社会发展计划，必须首先安排好农业的发展速度和生产规模，安排好农业内部的粮食、棉花、油料的生产，安排好种植业与林牧副渔各业的结构和比例关系；其次安排好轻工业的发展速度和生产规模及其内部的结构和比例关系；然后根据农业、轻工业特别是农业的发展速度和生产规模来决定重工业的发展速度和生产规模，安排重工业内部的结构和比例关系。在党的八大前后，毛泽东、周恩来都十分重视研究重工业和轻工业、农业的关系，并多次强调要处理好重工业和轻工业、农业的关系。但怎样处理这三者之间的关系，尚处于摸索之中。当时，他们还只是在优先发展重工业的框架之内提出“同时必须充分注意发展农业和轻工业”。《毛泽东著作选读》下册，第796页。1959年庐山会议前期，毛泽东曾提出，过去安排经济计划的次序是重、轻、农，今后要倒过来，按农、轻、重安排。但是，经过庐山会议后期“反右倾”斗争的冲击，这一思想很快淹没在继续“大跃进”的浪潮中。明确地提出以农轻重为序的思想，并把它作为安排国民经济计划的原则是在1962年。其中，周恩来作出了重大贡献。1962年3月7日，周恩来在中央财经小组会议上提出了“先抓吃穿用，实现农轻重”的思想。3月28日，他对这一思想作了系统阐述，指出：“在一九六二年，我们必须采取更有力的措施，切实按照农业、轻工业、重工业这样的次序，对整个国民经济进行全面调整，合理安排，以便集中主要力量，逐步地解决人民的吃、穿、用方面的最迫切的问题，并且逐步地在国民经济各部门之间建立新的平衡。”《周恩来选集》下卷，第375页。以农轻重为序，使正确处理重工业和轻工业、农业的关系有了行之有效的可操作的方法。同时，以农轻重为序对贯彻实行以农业为基础是一个具体可靠的保证。
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“先抓吃穿用，实现农轻重”（3）
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第五，明确地提出把一切工作转移到以农业为基础的轨道上来。不仅工业要以农业为基础，而且各行各业、国民经济各部门都要以农业为基础。1962年3月28日，周恩来要求“各级计划机关，把主要的注意力，从工业交通方面转移到农业和市场方面来”。同上书，第385页。“重工业必须为农业提供越来越多的各种农具、农业机械、化学肥料、木材、燃料等等，来不断地提高农业的劳动生产率，使农业能够为工业和城市提供越来越多的粮食、原料和其他农副产品。轻工业必须尽可能为农村提供越来越多的日用品，以利于发展城乡交流”。《周恩来选集》下卷，第371页。不仅工业要支援农业，而且交通运输、财政贸易、科学技术、文化教育等等都要支援农业。同年12月24日，周恩来分析前几年（“大跃进”期间）的错误之一是对把一切工作、国民经济各部门的工作都要转移到以农业为基础的轨道上来这个方向问题没有弄得很透。今后应该引以为戒，具体地、切实地把各部门的工作转移到以农业为基础的轨道上来，使支援农业能够有效、持续和不断发展。把一切工作转移到以农业为基础的轨道上来，使以农业为基础的方针进一步具体化了。
周恩来以上认识，丰富和发展了他自己在经济恢复、“一五”计划时期中的农业是基础的思想，不仅对1961—1965年的国民经济调整工作发挥了极为重要的指导作用，而且对后来探索如何实现中国社会主义现代化的道路产生了深远的影响。
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没有粮食吃，还能闹什么革命
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在“文革”动乱的艰难岁月中，周恩来为保持国民经济能够继续�