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情了。
而且，既然区政府与市政府的职能是相当重叠的，在政府结构上就必然是同构的，即在区一级要一一设立与市政府对口的部门，甚至街道也要一一设立与区政府对口的部门。人们通常所说的“上面一根针，下面千条线”现象，就是由这种不同层级政府的同构性而来。而在这样的一种格局中，“社区”的自治必然缺乏应有的空间和条件。
因此，要理顺城市的治理结构，城市区划的调整将是一个前提。
转型中的政府与公共生活城市基层社会生活框架的转型（1）
基层社会生活的组织制度框架是整个社会制度框架的一个重要组成部分，由于基层社会生活的具体和现实的特性，基层组织制度的基本框架有时能够更深刻地反映出一个社会的社会生活构架是按照一种什么样的原则建构起来的。正因为如此，基层社会生活的组织制度框架有时甚至比宏观制度框架更为稳定和强有力。
20世纪初期以来，中国基层社会生活制度框架的变革是在一种特殊的宏观背景下发生的。美国已故政治学家邹谠先生认为，在晚清中国经历了一次政治解体与社会解组结合在一起的总体性危机。在这个危机中，不仅原有的政治制度框架解体了，原来构成社会生活基础的基层组织体系也解组了。从社会学的角度看，这意味着政治整合与社会整合的同时失效。因此，1949年中华人民共和国建立之后，面对的一个首要问题就是如何同时克服这两种危机，重建政治整合和社会整合。政治整合通过新的宏观制度的建立得以重建，困难的是社会整合，因为在一般情况下社会整合都是一个较少人为因素的自然演进过程。因为在新民主主义革命中地主、富农等成为革命的目标并被彻底摧毁（对民族资产阶级的社会主义改造是在几年以后，但在1949年之后其原有的政治和社会地位就已经不复存在）。因此，传统的以地方精英为基础的社会整合模式的重建已经没有可能，而必须探寻新的可能模式。
现在可以看得比较清楚，这种新的整合模式的突出特征就是以政治整合替代社会整合。
一般地说，整个社会的整合是通过两个层次实现的。一是全国层次上的政治整合，二是地方层次上的社会整合。前者的主要目的是确保民族国家的主权，实施行政控制与管理，以行政和法律的手段建立和维持社会秩序；后者主要是以民间的、非政治性的手段在社区的层次上发挥作用，以维护最基本的社会活动秩序，使承担不同功能的角色、组织、制度能建立起和谐与配合的关系。在中国传统社会中，整合机制的突出特点之一是社会整合较强，而政治整合较弱；两个层次的整合之间缺乏组织形式的联结，而主要依靠“士绅—地主集团”的私人关系起到联系两个层次的整合机制的作用，并部分地以价值整合替代组织整合。这种整合体系一方面赋予整个社会以灵活性和稳固的基础，使之能够维持2000多年，另一方面也造成这种社会体系的一个致命的弱点，即整合的层次较低。其结果之一，是在近代受到西方列强侵略的时候，无法作为一个有机的整体作出反应。孙中山先生痛心疾首的“一盘散沙现象”，就是这种整合机制的必然结果。
而1949年之后，通过重建政治整合来实现社会整合，成为一种必然的选择。这不仅是由于在政治整合机制与社会整合机制全面失效的情况下，政治整合机制的重建不仅成为当务之急，而且从当时国家和政府所拥有的资源来看，政治整合机制的重建也较为容易。而社会整合机制的重建在很大程度上则是一种自然演进的过程，需要花费相当长的时间。因此，到50年代中后期，这种以政治整合替代社会整合的模式便已基本形成。在农村，典型的形式是人民公社（先是农业生产合作社）；在城市中，则是以单位为主干，附之以街道委员会系统。无论是农村的人民公社还是城市中的单位，都是集各种职能为一体的总体性组织，在其中起核心作用的都是政治与行政权力。具体说来，党的组织系统、行政权力系统、工青妇等群众团体，是在这种整合机制中起作用的三支重要力量。这种整合模式的明显优越性之一是消除了社会整合与政治整合之间的紧张关系，使两者高度一致起来，并使地方层次的社会整合从属于国家层次上的政治整合。在中国传统社会中，社会整合与政治整合之间的摩擦是经常发生的。但也必须看到，由于民间性的社会整合实际上不存在，结果是使政治整合的负担大为加重。同时，这种整合模式又是相当僵硬的，必须以不断抑制社会分化为前提，而社会分化又恰恰是社会发展的动力之一。
在这样一个基本制度背景下来讨论1949年以来中国城市基层社会生活组织制度框架的特征，我们就可以描绘出当时城市基层社会生活组织制度构架的一个大致图景：在这种基本组织制度框架之中，单位制、户籍制和街道居委会是三种最基本的制度安排，而这三种制度安排又是互相交织在一起的。如果做进一步的分析，我们可以发现，在这三种制度安排中，依据所处的地位和所起的作用，可以将单位制和户籍制看作是两条强主线，而将街道居委会制度看作是一条弱主线。同时我们也会发现，正是在这样的一种基本制度背景下，形成了改革前我国城市基层结构的一个重要特征：社区与单位高度重叠，社区单位化（其实，在相当的情况下，是单位吞没了社区，在许多地方事实上已经不存在严格意义上的社区）。特别是在“文革”期间，出于“备战”的考虑，强调单位的“大而全”和“小而全”，单位办社会的趋势进一步强化，一个个的单位遂成为一个个功能相对独立的小社会。
在这种体制中，单位作为集各种职能于一身的总体性组织，政治与行政权力在其中发挥核心作用，并通过这种作用来填充国家与个人之间的真空状态，具体表现在：1由于单位组织的作用，资源的分配有了一种可以连接国家与社会普通成员的组织通道；2将城市中几乎所有的社会成员纳入到与国家直接相联系的组织体系当中，使城市社会高度组织化，为社会动员提供了可靠的组织保证；3单位组织成为国家配置稀缺资源的基本渠道，同时消灭了诸如市场等其他替代性渠道，使得组织成员高度依附于单位，为社会控制奠定了组织基础；4通过单位组织来确定社会成员的身份，若离开单位，个人将失去自己的身份。这样就构建了一种国家—单位—个人的组织体系，在这种组织体系中，绝大部分居民的生存依赖于单位。
由此，地方层次的社会整合从属于国家层次上的政治整合的原则得以确立。可以说，在当时的制度框架中，单位制已经成为城市基层社会生活的基本制度安排，成为整合社会生活的基本组织形式。而一个个单位因功能扩张而变成一个个相对封闭且独立的社会共同体，社区则被置于单位的框架之下而退居边缘地位。
在单位制社会中，街道制度则处于一个附属的地位。在许多地方，单位组织与街道居民委员会组织（简称“街居”组织）是高度重合的。这突出地体现在所谓“大院”中。许多大的企业、学校、机关和军事单位的家属住宅区，都可以构成一个“大院”，而这个“大院”既是单位的一部分，同时也构成一个独立的街居组织（大的“大院”可以成为一个街道，小的“大院”可以成为一个居委会）。在这样的体制中，我们可以看到，街居组织所起的实际上是处理单位不方便处理的居民日常事务的作用。但即使是在单位制的时代，单位组织也不能涵盖所有的居民。也就是说，在单位制社会中，尽管整个城市社会往往为单位组织所分割，但在一个个的单位组织之间，还存在一些小的“缝隙”。比如，没有达到或超过就业年龄的儿童和老年人，没有工作单位的其他人员等。在这种情况下，街居组织就起到“拾遗补阙”的作用，如向他们传达通常是在单位系统传达的上级文件或精神，布置需要他们参加的社会活动，为他们开具某些必要的证明（如结婚证明等），甚至负责安排其中有就业能力者就业等。就此而言，街居组织体现了对单位制社会“缝隙”的治理。除此之外，无论是与单位重合、还是不与单位重合的街居组织，都要承担一些不适合由单位承担的工作，如传达党和政府面对居民的有关指示精神，组织居民参与某些社会活动，收集有关居民的信息，对特殊居民进行监控，调节居民间甚至家庭内部的纠纷，以及提供某些便民服务等。总起来说，这些功能都可以看作是对单位的一种补充。
转型中的政府与公共生活城市基层社会生活框架的转型（2）
70年代末开始的中国经济体制改革从根本上改变了城市基层社会生活所处其中的宏观制度环境。特别是，随着再分配体制的解体，市场经济体制的建立，从根本上瓦解着原来基层社会生活的制度和组织框架。这突出表现在：首先，原有再分配体制下的单位制趋向解体，不同级别与种类的单位陆续改变“单位办社会”的状况，大量社会事务开始回归社会，并需要寻找组织性依托。第二，随着住房商品化进程和大中城市旧城改造步伐的加快，许多没有单位背景的住宅小区出现了，这些居民小区大部分实行商业化的物业管理。在这样的小区中，过去那种以单位行政手段为主的管理模式已经失去存在的基础，而必须探寻新的社会治理模式。第三，随着市场竞争的日益激烈和国企改革的深化，失业、下岗人员大量增加；随着市场经济的发展和经济类型的多元化，从事个体和私营经济活动的人员以及非正式就业的人员越来越多；从农村转移而来的“外来人口”遍布城市各个角落。这三种人均游离于单位体制之外，对现有社会秩序和治理模式形成压力，亟待采取更有效的控制与管理措施。第四，随着城市小康型生活方式的来临，人们的需求从单一的生存需求向休闲、娱乐、康复以及精神生活等综合需求发展，由低层次需求向低、中、高多层次发展需求发展，居民对于居住环境和社区服务有了更高的期待；家庭结构“小型化”及其自我服务功能的逐渐弱化，也使人们在生活上对社区的依赖增强。
基于上述动因及背景，城市基层组织框架的重组和社区的重建成为必然趋势。正因为如此，城市社区建设问题已经被列入各大城市政府工作的重要议事日程。
通过两年多时间对社区重建过程的系统研究，我们可以得到如下的一些基本结论：第一，城市基层社会生活框架的转型是整个社会转型的一个重要组成部分。由经济体制改革启动的中国社会转型过程，涉及整个社会生活的根本性转变（great transformation）。在过去的20多年中，作为一种新的资源配置方式的市场经济体制已经基本建立起来。在国际社会中，已经开始逐步承认中国是完全市场经济国家。这个转变对于中国社会的影响是根本性的。因为这意味着过去那种政治、经济、社会高度合一的“总体性社会”的解体。而政治、经济和社会相对分离相对独立的社会体制开始形成。我们可以看到，在过去20多年经济体制改革的过程中，国家控制资源的范围在缩小，力度在减弱，一部分资源从国家的垄断中游离出来而成为“自由流动资源”，而伴随其所释放的“自由活动空间”的扩张，相对独立的社会力量和利益主体发育成型，进而影响城市的资源供给机制及其生存能力。从另一个方面来说，一种相对独立而有活力的社会生活体制的建立，也是新的社会结构的一个不可缺少的部分。美国著名政治学家普特南在为《使民主运转起来》（2001）一书，为中文版所写的序言中指出：“世界各国的经验表明，对于民主制度的绩效来说，至关重要的要素是普通公民在公民社会中充满活力的群众性基层活动。”事实上，不仅是民主政治，就是现代经济发展，也是与富有活力的基层社区组织的存在密切相关的。因此，可以说，在整个社会转型的过程中，新的基层社会生活框架的建立，是整个社会转型的一个重要的组成部分。
第二，从单位制到社区制是城市基层社会生活框架转型的基本脉络，其目的是在基层社会形成一种相对自主的社会生活共同体。市场机制的引入，打破了传统条线式的单位行政一体化结构，转为以地域为依托的社会结构体系。随着权力和资