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正如上文所说，人大选举之所以能够成为公民主要的政治参与途径，从选民的角度来看，关键在于参与的成本较低，所有的组织工作依托距离个人最近的单位或当地社区。要取得当地选举机关的专门确认，或者回原籍参与选举，都需要选举人专门去奔走，无疑大大增加选举人的参与成本。在选举人没有特殊参与动力的条件下，多数人选择的是放弃。所以，理论上所有人都能够取得选民资格，并参与选举，但实际操作并不简单。
华林（21）由于没有取得选民资格，向当地选举组织机构进行了咨询，这本身就超越了大部分人的参与热情程度。当工作人员比较负责地告诉了他具体的选举人资格规则之后，因为继续参与的成本大幅增加，他并没有继续保持参与热情，而是直接选择了放弃。
华林（21）的遭遇在选举程序上还不是最具有争议性和新闻性的话题。在这次北京市区县换届选举中，矛盾最集中、并引发学者与媒体广泛关注的是初始提名候选人和最终确认正式候选人的“酝酿”过程。
《北京市区、县、乡、民族乡、镇人民代表大会代表选举实施细则》第六章关于代表候选人的提出做出了详细规定。其中，关于最初候选人的确定，在第二十三条规定“选民十人以上联名，可以推荐代表候选人”，这一条在实施过程中确实得到了贯彻，并没有引发争议。但直接推荐的代表候选人只是初步候选人，其人数远远高于最后参与直接投票选举的“正式候选人”，因为根据第三十七条，“正式代表候选人的名额，应当多于应选代表名额三分之一至一倍。”这样，在初步候选人名单出来之后、正式候选人确定之前，必须存在一个筛选程序，通常称之为“酝酿”。关于这个过程，《北京市区、县、乡、民族乡、镇人民代表大会代表选举实施细则》是这样规定的：第三十六条：各选区应当按选民小组，组织选民对选举委员会汇总公布的代表候选人初步名单进行反复酝酿、讨论。选区工作组可以召集由选民小组或者几个选民小组联合推选的选民代表进行民主协商。必要时，也可以进行预选。选举委员会根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单，在投票选举日的五日以前公布。这一条似乎将酝酿的组织者和主体都做了详细规定，但其中却有许多含糊和冲突之处。在“酝酿”的组织上，选民小组、选区工作组和选举委员会都可以直接组织“酝酿”，上级组织者可以直接干预下级的“酝酿”，使得“酝酿”的组织职责归位不清楚。在酝酿的主体上：①根据“各选区应当按选民小组，组织选民对选举委员会汇总公布的代表候选人初步名单进行反复酝酿、讨论”，应该是全体选民；②根据“选区工作组可以召集由选民小组或者几个选民小组联合推选的选民代表进行民主协商”，主体成了非常少量的选民小组负责人和选民代表；③根据“选举委员会根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单”，主体又成了“多数选民”。
实际上，上述三项内容中的第一项规定的是原则，第二项为主要的操作方式，第三项为最终确认权。至于预选，理论上是替代“酝酿”的最合理方式，实际上除极少数特殊情况外，几乎没有被采用过。
这样，“选区工作组可以召集由选民小组或者几个选民小组联合推选的选民代表进行民主协商”，就成为酝酿的至关重要的一个步骤。争论的焦点就在于，它没有经过全体选民“对初步候选人反复酝酿、讨论”的过程，能不能保证酝酿的过程代表“大多数人的意见”，从而在操作上与民主选举原则产生了冲突。而且，并没有给出酝酿所依据的具体原则和操作细节。
第二部分：内在冲突“酝酿”的争论（2）
陈明（17）本来对候选人宣传不够有意见，但更让他不满的是“酝酿”的操作过程。陈明（17）单位所在的选区几乎每个单位都推荐了至少一个初定候选人，加起来总共有一百多个，如何在这一百多个“推荐候选人”中确定三个“正式候选人”？实际上，三个正式候选人正是经过“小范围酝酿”从一百多个推荐候选人中筛选出来的，这个“小范围”主要是选区工作组几个成员和各个选民小组的负责人（兼任选区工作组的副组长）。陈明（17）所负责的办公室组织本单位的选民小组，他的一个下属同事被指派为选民小组组长，参加了酝酿。陈明（17）回忆当时的情景：我的同事从酝酿会上回来告诉我（酝酿过程），大家当时都傻眼了，那么多各单位推荐的候选人，谁该上、谁该下根本没有操作条文细节。大家都在争，都不愿意自己单位推荐的候选人被“酝酿”下来。我们单位有五个推荐候选人，最后经过妥协，保留了一个。其他单位也砍掉几个。就这样逐渐地砍，最后筛选出三个正式候选人。当时的场面很热闹，听起来是很搞笑的事情，我同事都没弄明白，到底为什么是这三个人而不是其他三个人。五个人开会就把我们那么多人选出了的一百多个推荐候选人都“砍”掉了，凭什么？何京（24）参与组织了这次民主选举，他对选举程序比较了解。一起参加访谈的吕英（25）对这次民主选举的具体过程并不很了解，并且在一些看法上与何京（24）有分歧。在访谈中有一段是两个人的直接对话，我作为访谈者一时反倒成了局外人。将两个人的这段对话单独摘出来，我们可以从一个选举组织者的角度来直接了解酝酿的过程和思路：吕英（25）：“前一段，好像我们那里就在选人大代表。”
何京（24）：“当然啦。我可以算是组织者吧。”
吕英（25）：“为什么我没有参加候选人提名呢？”
何京（24）：“各（党）支部都提了，你不是党员，你怎么知道？”
吕英（25）：“党支部？这可是人大代表。”
何京（24）：“要有组织嘛，这样也方便。”
吕英（25）：“有多少通过提名的？”
何京（24）：“十几个吧。”作者注：应该是初荐后经酝酿以备确定正式候选人的名单。
吕英（25）：“只有10个人？我们那里光大企业就上百家。好多人都没有提出来吗？”
何京（24）：“要经过一个初选。有的提出来了，但提的人少呀。比如说，这个人得10票，这个人得30票，那个人得60票，有的人得100票。起码排名靠前的吧，比如60票以上。”
吕英（25）：“60票以上的？凭什么呀，不是规定10票以上就有被推荐做候选人的资格吗？”
何京（24）：“那就太多了，操作不方便，没法确定正式候选人。”
吕英（25）：“不光按排名来的吧。”
何京（24）：“会有一定的引导。”
吕英（25）：“这十几个通过提名的怎么成为正式候选人的？”
何京（24）：“有配额，有筛选。”
吕英（25）：“是有关部门商量的吗？”
何京（24）：“不这么简单。首先要经过政审，历史有没有问题。另外，要知名度比较高的，收入比较高的，要代表老百姓呀。不能一个蹬三轮的，十个人选你，你也能上去，你代表得了吗？”
吕英（25）：“蹬三轮的怎么了，这就是人大‘代表’的意思嘛。”
何京（24）：“是，我并不是说对他这个工种有成见，是说他（代表）应该是在一个领域拔尖的。”
吕英（25）：“就是说，有关部门有一个认定的过程。”
何京（24）：“对。”
吕英（25）：“那么把关的时候他们（被推荐候选人）的资料是谁看的？”
何京（24）：“有选举小组呀。”
吕英（25）：“选举小组能代表我们选区的几万人吗？”
何京（24）：“当然了。这个过程是非常复杂，我知道很多人有不同看法。”
吕英（25）：“其实，我们那里是怎么操作的，我还真不清楚，只是听别人说起过这些选举里出现的问题，所以我也想趁这个机会问问我们那里的情况。”
何京（24）：“还是那句话，有一个引导是应该的，正常的。所谓代表，你在一些领域应该有些成就，在群众里面应该是上层的。”上述有关“酝酿”程序的设置，可以从操作成本上加以解释，毕竟用预选的方式解决要增加选举成本。但有些被访者并不认同，因为毕竟规定了“必要时也可以进行预选”，如果要节约成本，干脆连推荐也可以省了。另一种解释是法律条文本身需要不断完善，但在如此详细的选举细则中，对于这么关键的条文，为什么恰恰出现了如此含糊和具有争议的条文，并在多次修正案中没有引起注意？陈明（17）的理解是为了便于控制选举过程，即能保证一些初步候选人进入正式候选名单（如体现代表的社会构成比例），也能避免一些初步候选人进入正式候选人名单：这样多好，可以从大名单里挑出自己想要的人，从技术上加以控制选举。在政府基层部门工作的尤军（23）谈到了一些比较“难对付”的人大代表，经常对政府部门的工作提出批评。当这些代表在进行换届中进入初定名单后：在确定正式候选人的时候，也想把他们“酝酿”出去，但在操作的时候往往很小心。他们得票比较高，如果没有成为正式候选人，会引起影响，如果向社会上、媒体或一些领导那里反映，不好应付，这些代表自己也不会善罢甘休。另外，在针对这次选举程序所出现的前所未有的大讨论中，还出现了没有被列入正式候选人名单的“独立候选人”。根据选举细则第四十六条，选民在填写选票时可以在正式候选人之外“另选其他选民”。关于选举中出现的独立候选人现象，可参考若凡：《北商博士自荐当选全纪录》，载《凤凰周刊》总第135期；李堕、唐益：《协商、预选与人大代表选举的公平》，载《新闻周刊》，2003年12月8日。
第二部分：内在冲突“酝酿”的争论（3）
综上，中间阶层对于政治选举所投入的热情并不高。这种情况与一些村庄进行海选时村民所投入的热情形成了鲜明的对比，而中间阶层的参政素质要远远高于一般的村民。其实，这种反差并不难理解。中间阶层的自主性和独立性强，对现行选举可能更主动积极，也可能更被动消极。如果中间阶层认为选举是有意义的，选举程序是公正、公开的，就会比一般人更积极参与选举；相反，如果中间阶层并不这样认为，他们会比其他人更为消极，甚至抵制选举。专栏我是如何被“协商”下来的*
我所在的选区，共有各种社会单位102个，选民2541人。11月10日，我们选区公布了选民名单，11月16日，举行了第一次选民小组会，提名初步代表候选人。我和另一位同事被提名为初步代表候选人。11月22日，选区公布了初步代表候选人名单，共提名产生了25位候选人。
27日上午，我单位的选民小组重新开会，协商正式候选人。征求意见名单有4人，其中有我。这次征求意见，仍然采用签名的方式进行。同意谁，就在谁的表上签字。有的选民小组因为老师有课，采取打电话逐个征求意见的办法确定候选人，签名由别人代替。选民小组长在征求我意见的时候，我说：“虽然把我放进去了，但我还是想知道，这个名单是根据什么拿出来的？”* 袁达毅：《协商、预选与人大代表选举的公平》，载《新闻周刊》，2003年12月8日。后来得到的解释是，几位领导都声明退出了。十几位组长也议了一下，提出了几个条件：一是要体现单位特点。因我们是教学单位，从教学第一线出代表比较好；二是能对我们区的发展提出建设性意见；三是有参政议政能力；四是能孚众望，能代表民意。除去几位年岁大一点的，剩下的就我们4个人的提名票最多。
提出这些条件似乎很有道理，但不合法，因为它随意限制了公民的被选举权。
如果提出上述意见供选民协商时参考，我也说不出什么来，因为提出来的毕竟是参考意见。问题是，征求意见的名单，不是经过选民协商后得出来的。第一次协商的结果出来了，我得了200票，其他几位候选人分别是149票、72票和59票。
下午，选区召开联组协商会。分会领导就代表的结构比例要求谈了意见，进行“引导”。联组长介绍了协商产生的代表候选人情况，然后就确定正式代表候选人