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会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以
外的其他法律。”
从以上规定看，立法权属于国家权力机关固有是十分明确的，
但是否为其独有呢？
其次，引起争议的条款
第89 条：“国务院行使下列职权：（1）根据宪法和法律，规定
行政措施，制定行政法规，发布决定和命令……”。第90 条：“各部
委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，
发布命令、指示和规章。”
对第89 条、第90 条的两种解释
①行政立法有职权立法和授权立法之分
②行政立法都是授权立法，只不过分为一般授权立法和特别授
权立法
最后，评析两种解释
把宪法、组织法的规定视为一种固有职权：第一，符合我国历
史，行政机关的立法活动始终是与人民代表大会立法同时存在的，前
者的创制性立法并非都是来源于人民代表大会的授权；第二，在理论
上也可以区分宪法、组织法的规定与单行法律、决议的规定的区别。
问题是宪法、组织法的规定过于笼统，固有职权有不受约束的性质。
认为行政立法都是授权立法：第一，带有强烈的目的论色彩，
而不仅仅是反映现实，其宗旨在于遏制普遍而宽泛的行政立法权力；
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第二，对宪法第89、90 条的解释，也基
第八条 下列事项只能制
本符合语义学的要求。问题是当代政府
定法律：
职能扩大，立法机关的立法有其局限性，
（一）国家主权的事项；
可能阻碍政府的创造性。
（二）各级人民代表大会、
（2）《立法法》的回应
人民政府、人民法院和人
民检察院的产生、组织和
职权；
（三）民族区域自治制度、
特别行政区制度、基层群
①法律保留与授权立法
众自治制度；
第8 条规定意味着我国首次通过制
（四）犯罪和刑罚；
定法形式确认了法律保留原则。在当今
（五）对公民政治权利的
行政立法行为广泛存在的情况下，法律
剥夺、限制人身自由的强
保留原则的确立实际上限制了行政立法
制措施和处罚；
的权限。此规定并不意味着法律只能规
（六）对非国有财产的征
定这些事项，与法国列举国会立法事项
收；
的意义不同。
（七）民事基本制度；
（八）基本经济制度以及
财政、税收、海关、金融
和外贸的基本制度；
（九）诉讼和仲裁制度；
（十）必须由全国人民代
表大会及其常务委员会制 66
定法律的其他事项。
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第九条
本法第八条规定的事项尚
未制定法律的，全国人民代
表大会及其常务委员会有
权作出决定，授权国务院可
以根据实际需要，对其中的
部分事项先制定行政法规，
但是有关犯罪和刑罚、对公
民政治权利的剥夺、限制人
身自由的强制措施和处罚、
司法制度等事项除外。
第9 条规定确立了绝对的法律保留
与相对的法律保留之分。换言之，第8 条虽然较为明确地规定了法律
保留的事项，但考虑到立法机关立法本身的特点与局限，第9 条在但
书之前半部分又认可了相对法律保留原则，允许全国人大及其常委会
根据需要授权国务院以行政法规制定之。同时，但书又明确某些事项
是完全属于法律规定的，任何理由都不能证明授权是正当的。此规定
似乎也明确了什么是授权立法。
②职权立法
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第五十六条 国务
院根据宪法和法律，
制定行政法规。
行政法规可以就下
列事项作出规定：
（一）为执行法律的
规定需要制定行政
法规的事项；
（二）宪法第八十九
条规定的国务院行
政管理职权的事项。
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第七十一条 国务院各部、委员会、
中国人民银行、审计署和具有行政管
理职能的直属机构，可以根据法律和
国务院的行政法规、决定、命令，在
本部门的权限范围内，制定规章。
第56 条规定明确了国务
部门规章规定的事项应当属于执行
院不仅可以根据第9 条之规定
法律或者国务院的行政法规、决定、
进行授权立法，而且可以依据
命令的事项。
宪法、法律进行职权立法。
第七十三条 省、自治区、直辖市和
第72 条、第73 条：第一，
较大的市的人民政府，可以根据法
在立法事项上，部门规章主要
律、行政法规、本省、自治区、直辖
是执行性立法，地方政府规章
市的地方性法规，制定规章。
包括执行性立法和针对本行
地方政府规章可以就下列事项作出
政区域的具体行政管理事项
规定：
的创制性立法，如此解释方能
（一）为执行法律、行政法规、地方
体现出规定上的不同用语；第
性法规的规定需要制定规章的事项；
二，和对国务院的规定一样，
（二）属于本行政区域的具体行政管
并未明确执行性立法是否授
理事项。
权立法，但可以肯定其并不一
定需要单行法律、行政法规、地方性法规以及单行决议的明确授权规
定。
小结
（1）《立法法》实际上承认的是行政立法有职权立法和授权立
法之分的学说；
（2）授权立法包括：立法机关通过特定决议而予以的特别授权；
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立法机关在法律和地方性法规中明确指出制定实施细则的行政机关，
即一般授权。不过，《立法法》没有明确国务院以及地方人大是否可
以授权；
（3）职权立法一般是执行性立法，包括少量的创制性立法，职
权立法的依据是行政机关固有的管理职权，而非法律、地方性法规的
一般授权和具体决议的特别授权；
（4）为防止行政机关滥用立法权，应该完善法律保留原则、加
强人大立法、规范行政立法的程序以及建构监督行政立法制度，不一
定要拘泥于概念和性质上的争论。
三、行政立法的程序
1．行政立法程序的实体意义：“轻程序亦即轻实体”
【实体合理性判断的必要性与困难】
不同于根据对事实的判定、适用既定规则的裁决活动，行政立法
实是根据对事实的判定以及一定的政策取向创制规则。针对这种行政
官员自由裁量空间极为宽广的准立法行为，实体性问题不仅在于其是
否与宪法、法律（包括授权法）或上阶位的行政立法保持一致，更在
于其是否具有相当的合理性，因为宪法、法律或上阶位行政立法的规
则往往因其原则性与模糊性甚至暂时的缺位，而在实质上失去对行政
立法行为的规范作用。如果我们忽略行政立法的实体合理性问题，现
代行政国家所容许的行政立法极易为行政专制开辟绿色通道。然而，
对行政立法实体合理性的判断又是极为艰难的，很少有国家为此提出
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了一整套可行的、明确的标准。
【行政立法程序和实体合理性】
如何缓解实体合理性判断的必要与困难之间的紧张，一种适当的
程序至少能够在以下三个层面上为行政立法的实体合理性提供保障。
其一，满足适当程序要件的行政立法可在一定程度上被推定为具有实
体的合理性；其二，在对行政立法进行监督方面，诸如“武断专横”
实体判断标准的应用，都立足于对在适当程序中发展起来的记录的审
查；其三，无论怎样的行政立法程序，都必须建立说明理由制度，当
行政机关运用准立法权时，说明理由制度的存在本身就是对其实体合
理性的一定保障。因此，无论确定一种怎样的程序，必须认识到它对
行政立法的实体性意义。
【行政立法程序缺位与“轻实体”意识】
长期以来，我国的行政立法程序始终没有规范化。尽管存在多种
原因（包括一般认为的“重实体、轻程序”传统观念），但在现实中
缺乏或忽视对行政立法实体合理性的关怀，也是其中一个因素。在这
个意义上，“轻程序”又是“轻实体”的一个结果。
2．行政立法程序的核心环节——听取利害相关人的意见
【行政立法程序对立法程序的复制】
（1）公共利益辨析
可确定的、先验超然的“公共利益”是不存在的，社会中只存
在不同个人和团体的独特利益。
（2）对立法程序的复制
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根据这一假设，立法过程体现出来的仅仅是彼此冲突之利益团
体相互撞击而形成的妥协。如果行政机关的运作为所有受行政决定影
响之利益提供了舞台，就可能产生一种协商过程，该协商过程能够导
向可以为所有人普遍接受的妥协，因此也就是对立法过程的一种复
制。
（3）行政立法的正当性
经过适当考虑所有受影响的利益之后所作出的行政决定，就在
微观意义上基于和立法一样的原则而获得了合法性。因此，立法机关
的制定法无法控制行政自由裁量权的事实，在一定程度上得到缓解。
【听取意见的程序模式——美国的例证】
（1）正式程序 （对抗式程序）
首先，具体步骤：
①规章制定前，在 《联邦登记》上公告规章草案或者草案的主
要内容及其它相