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行政机关与其委托行使某种特定行政职权的组织之间，也可能发生直
接或者间接的关系，行政法也会对其予以规范。
为了研究和讨论之便利，一般将公共行政组织与行政相对人之
间的关系，称为外部行政关系，而将公共行政组织之间、行政组织与
其所属公职人员之间的关系，称为内部行政关系。尽管行政法更多地
关心对外部行政关系的调整，但是，内部行政关系是否妥善，也会影
响到公共行政组织对外部行政相对人的管理。而且，有时候，行政关
系的内部和外部之间，有着非常直接的关系。例如，法律规定某个行
政管理决定由下级行政机关作出，但必须经过上级行政机关批准，这
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就形成了上下级行政机关之间的内部关系。然而，经上级行政机关批
准的决定若有上级和下级行政机关的共同署名 （盖章），那么，上下
级行政机关就与行政相对人共同构成外部行政关系。
并非所有的行政关系，都受到法律的规范，不过，大部分还是
由行政法规则予以调整从而形成行政法律关系，即权利义务关系。姑
且不论内部行政法律关系较为复杂的特性，单就处于主要地位的外部
行政法律关系而言，其具有以下特征：第一，作为外部行政法律关系
主体一方的必然是行政组织；第二，外部行政法律关系的双方当事人，
处于权利义务不对等的地位；第三，外部行政法律关系的发生不以当
事人意思自治为前提，而是通常由行政法预先规定；第四，行政组织
实体上的权利义务是重合的。
3．监督行政关系和监督行政法律关系
监督行政关系，是指国家立法机关、司法机关、上级行政机关、
专门行政监督机关以及公民、法人和其他组织，在监督行政行为过程
中，与公共行政组织及其所属公职人员之间发生的各种社会关系。
在当代倡行法治的国家，任何行政组织的任何行政活动，都被
认为必须受到严格的监督，以使其能够真正符合法治行政的原则，保
护公民、法人和其他组织的正当权益不受违法行政的侵犯。正是存在
这样的基本要求，在行政管理关系的基础上，就产生了监督行政关系。
上述外部行政管理关系结构主要由行政组织与行政相对人两方主体
组成，与之不同的是，监督行政关系的结构是复杂的、多样化的。监
督主体不仅包括具有权威性的、行使某种特定形式国家权力的国家机
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关，如立法机关、司法机关、上级行政机关、专门行政监督机关 （如
审计机关、行政监察机关），也包括不享有国家权力的公民、法人或
者其他组织。只是国家机关既可以依照法律赋予的职权、主动并直接
进行监督，也可以接受公民、法人或者其他组织的请求而依法实施监
督。而公民、法人或者其他组织，只能依照法定程序，向国家机关提
出请求、由接受请求的国家机关行使监督职能。
与行政关系相比较，很少有监督行政关系是不受法律调整的。
换言之，监督行政关系和监督行政法律关系的外延基本上是一回事，
对行政的监督通常都是依据法律而产生的。当然，从更为广泛的社会
生活现实着眼，报纸、电视、广播等媒体也在实际发挥监督行政的作
用，而似乎并不存在特定的法律对此类舆论监督予以规范。确实，目
前我国欠缺健全的新闻法制，但是，媒体通过揭露事实、制造舆论的
方式所实施的间接监督，受到公民享有言论自由、批评和建议权的宪
法条款的保障，行政组织必须予以尊重。与上述所言国家机关、公民、
法人和其他组织的监督不同的是，舆论监督并不同行政组织直接形成
在监督和被监督上的一系列权利义务关系。
对比外部行政法律关系，监督行政关系经法律调整而形成的监
督行政法律关系，有以下特点：第一，监督行政法律关系中相对于行
政组织一方的必然是监督主体，而因监督主体的多样性，使该法律关
系具备多重复杂性；第二，主体之间的权利义务关系具有反向的不对
等性；第三，监督行政法律关系的发生、变更或消灭一般不由行政组
织来决定；第四，监督行政的权利义务关系中，有相当一部分是为了
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让权益受到违法行政侵害的行政相对人获得救济。
4．行政法律关系和监督行政法律关系
行政法律关系和监督行政法律关系是行政法所调整的两个既有
区别又有非常密切之联系的领域。行政法律关系是监督行政法律关系
产生的基础，没有行政管理，无论如何不能奢谈监督行政。然而，行
政管理的历史是非常久远的，而监督行政即便在古代的东西方存在，
也是更多出于管理官吏的需要，且很难做到为维护民众权益而进行有
效监督。直至近代资产阶级革命倡导宪政、法治、权利保障以来，监
督行政法律关系才得到越来越多的重视。无论资本主义国家，还是社
会主义国家，都努力通过行政法制度来建构监督行政法律关系。在中
国，不仅有着官本位传统，而且有相当一部分行政官员习惯于计划经
济体制下行为和思维方式，所以，在走向法治行政的过程中，监督行
政法律关系的完善应是重中之重。
5．行政法体系
由于行政法规范的范围极为广泛，涉及公安、税务、工商、土
地、环境等各个行政管理领域，而每个行政管理领域都有其自身的特
点，难以用统一的规则进行调整，所以，行政法在形式上有一个不同
于民法、刑法的显著特点：即行政法不存在统一的法典。尽管我国有
《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织
法》、《国家公务员暂行条例》、《立法法》、《行政处罚法》、《行政复议
法》、《行政监察法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等单行的法律法
规，但它们只是对行政法的某一方面进行统一的规定，而不是全方位
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的。
规则的分散性，并不意味着我们不能在逻辑上，即在思维层面
上，对行政法体系作一个分类。在学理上，一般认为行政法体系包括
三个部分。其一为行政组织法，即涉及行政组织的构成、编制、职能、
公职人员的任用和管理等方面的法律规范之总和。其二为行政行为
法，即涉及行政组织进行行政管理所采取的各种行为以及作出这些行
为应当遵循的程序等方面的法律规范之总和。其三为行政法制监督
法、救济法，即涉及对行政组织作出的行政管理行为进行监督、行政
相对人受到违法行政侵犯可获得的救济等方面的法律规范之总和。而
这三个次层级的体系是相互联系、缺一不可的。
第二节 行政法的基本原则
一、行政法基本原则的涵义
行政法基本原则，是指指导和规制行政法的立法、执法以及指
导、规制行政行为的实施和行政争议的处理的基础性规范。法律规范
依其确定性、抽象性程度，可以分为规则、原则和基本原则三类。在
行政法上，与其他部门法一样，存在大量的具体规则；而在行政法律
规范的制定、执行、司法适用等环节上，也有某些相应的原则，如行
政立法的民主参与原则、行政诉讼的合法性审查原则。然而，规则、
原则都是针对具体问题、具体层面或者具体环节而设定的，其本身难
以覆盖整个行政法领域。行政法基本原则，则是贯穿于各个环节、各
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个领域、对具体规则和原则的产生具有指导和规制意义的最为基本的
规范，甚至在一定的场合、在具体规则和原则匮乏或者模糊的时候，
可以直接适用于行政行为的作出、行政争议的处理过程之中。
行政法基本原则是在行政法调控行政权的历史长河中逐步形成
的，其本身存在一个变迁的过程。在如何充分发挥行政权的积极作用、
尽可能降低其消极作用的问题上，不同时空的人们是有着不同的看法
的。例如，在早期资本主义国家，契约自由、个人自治被认为是非常
重要的，国家越少干预越好，由此观念出发，就形成了严格控制行政
权的一系列制度，而在这些制度基础上又有“无法律则无行政”这一
现在看来较为机械的基本原则，即行政机关的任何管理行为都必须有
法律上的明确依据。但是，随着资本主义生产、生活方式的进一步发
展，许多社会问题（如劳资关系紧张、性别和种族歧视、环境保护问
题）产生，而契约自由、个人自治是很难对这些社会问题作出有效回
应的，国家逐步地积极介入经济、社会生活领域，行政管理的权能越
来越广泛、行政官员所享有的自由裁量权也越来越大，“无法律则无
行政”的机械原则难以适应这一变化。于是，传统的行政法制度得到
变革，在新的制度上又体现出新的行政法基本原则，例如实质法治原
则、行政效率原则等。
二、我国行政法的基本原则
行政法基本原则是透过行政法制度反映出来的，也是行政法学
者予以抽象、概括出来的。就此两点而言，对什么是我国行政法的基
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本原则这一问题，存在需要注意的两个方面。一方面，随着我国行政
法制度的不断健全，人们在如何理解行政法基本原则方面有了不同于
以往的更为丰富的认识；另一方面，学者的抽象、概括总是带有一己
之见，仁者见仁、智者见智，很难达成完全统一的表述。尽管如此，
我国学者对我国行政法基本原则的抽象、概括，部分是建立在我们自
己的制度运作基础上，也有相当部分是在借鉴他国经验与学理的基础
上、在规范意义而非现实意义上进行的表述，故而，存在某些共识。
为讲述方便起见，我们在此把行政法基本原则表述如下：
1．行政法治原则
“法治”这一词语，在汉语语境中的历史非常久远，但是，中
国古代法家所提出的“法治”，与近代资本主义兴起前后西方思想家
所主张的“法治”，是截然不同的。前者更多地把法律作为统治的一
种手段、工具，统治者更多地强调以法治民、以法治吏；后者则更多
地强调统治者在法律之下，国家任何机关都必须在宪法、法律规定的
框架内活动，而宪法、法律则更多地表现出人本主义的价值取向，即
以每个人的尊严、自治、自由发展为宗旨。虽然自人类提出法治理念
以来，并没有任何国家已经达到这一理想目标，但是，关键在于如何
建构一系列制度，使现实尽可能地去接近它。
近代意义的法治，是针对整个国家而言的，任何国家机关都必
须受其约束。不过，在某种程度上，行政权相比立法权、司法权，已
经在当代国家占据主导地位，法治的时代意义更多地体现在对行政权
的规范之上。当然，对行政权的规范与监督，无法离开真正的分权，
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即立法权、司法权必须和行政权之间存在相当的独立性和制约性。法
治在行政领域的延伸，可以具体包括如下要求：
（1）依法行政
依法行政是法治原则对政府行为的一个基本要求，即公共行政
组织必须依照法定权限、法定方式、法定程序来实施行政管理行为。
同时，由于现代行政管理事项繁多，未来会出现什么需要管理的问题
也很难预测，所以，立法机关的立法或者较为笼统、抽象