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直到最近，人们才了解文官不过是帝制中国官僚体系的一部分，而且文官的数目远不如属于政府结构中下阶层的胥吏和僚属。也许西方人大都被文官制度中的官吏所迷住，很少有人注意到官僚科层的这些下级阶层。由于中国的历史文献几乎忽略掉他们，即使是学者，通常也只是模糊地意识到这些“其他阶层”的存在。正如Balazs所言：
……历史是由官员为官员而作的；此一事实只能解释为何它只记录政府机构所处理之事务的大致内容，而且也能说明为何它只记载某些特定人物的事迹（Balazs，1943：135）。
在儒家有关政府结构的意识形态中，官僚体系内的基层人员地位甚低，甚或毫无地位，因此官方历史学家通常将他们大都忽略掉。
近代的研究发现：帝制中国的行政管理其实是由官僚体系内的基层人员所操纵，其严重程度远超出以往学者的想像。由于这些基层僚属一方面惯于使用欺骗、蒙蔽、行诈、勾结等技巧，选择性地执行分派给他们的任务，一方面又精熟行政细节和运作程序，他们遂能够蒙蔽、妨碍、误导，甚至胁迫比他们更具声望的上司。
帝制中国到处充斥的腐化情形，虽然是肇因于各阶层官员的共谋，不过其主要祸首却是基层的胥吏。他们比别人更有机会，而且更能够大规模地为私人目的而改变、扭曲和破坏行政程序。因为基层人员的贪污有赖于彼此的包庇和共谋，他们始终是文官制度中的一项困扰。因此，在帝制中国大约1300年的历史上，每隔一段时间，官员便要发起一项运动，以整肃胥吏及其同伙。
本文的目的便是要选择性地探讨帝制中国官僚体系的某些层面：首先，本文要简略地介绍文官制度与胥吏及其僚属的行政过失有直接关系的各项特征。其次，本文将提纲挈领地审视胥吏贪污和把持的本质。最后，将回顾官员们为了控制胥吏所采行的重要步骤。
第五部分第38节 文官制度
二、文官制度
文官制度正如皇帝的朝廷一样，都是儒家政府的重要制度之一，不过其起源却是在孔子（公元前551年至公元前479年）出生之前，而且可以追溯到中国古代尊重学问的传统以及加诸学者的崇高地位。韦伯（Weber）认为：由于中国文字十分复杂，对一般人而言，它比其他任何文字都更难学通。如果此说为真，我们便不难了解：长久以来，知识阶级为什么始终是中国社会的主导阶层。
当时中国的许多封建领主都在宫廷中聘养一位甚或更多位学者，孔子也曾经成为其中之一，不过却没有明显的治绩。后来，他退而从事著述，希望说服一些有远见的贵族，让他用学术的教诲和诱导，来恢复诸如仁、义、智之类的美德，以统一中国，并进而恢复传统上古帝国的光辉。虽然孔子及其弟子对提高学者地位确有其贡献，但他们不过是再度彰显中国文化中早已存在的一种传统而已。
在文官制度的发展过程中，政治权宜策略也扮演了相当重要的角色。在秦代（公元前221年至公元前207年），始皇帝将中国统一成为一个庞大的帝国，并且设立了强有力的行政组织以遂行其统治。但是在他去世后不久，帝国便宣告瓦解，原因是他未能使官员们发展出充分的凝聚力和认同感，以平抑中国长久以来始终存在的离心和分裂倾向。大约半个世纪之后，汉朝（公元前202年至公元220年）的武帝也成功地建立了大一统的帝国。为了避免重蹈秦政权的覆辙，也为了建立效忠其帝国的稳固根基，笃信儒家思想的武帝开始在其政府中任用儒家学者。他赋予他们殊荣，并赠予他们津贴、恩典和特权，使这些学者强烈地关怀帝国的兴衰存亡。
武帝所设计的安排一直持续到汉代告终。其后大约四百年间，朝代更替非常快速，有些朝代也试图模仿武帝创立的行政制度。直到唐代（公元618年至906年），这项制度才告完全恢复。此后直到1905年废止科举，其间除了少数几次短暂的中断，文官制度始终运作不辍，其变动之微，着实令人惊异。
（一）考试和学校
在中国文官制度的所有特色中，执行最严格的就是决定任官资格的科举考试。应考人必须通过一级级的考试，方能取得三种不同等级的学位（功名）。
参加第一种秀才资格考试，通常必须花费许多年的准备工夫。这种考试大约每两年在各地举行一次。通过这项考试的人，虽然还没有资格奉派出任公职，却可以获得各种特权，有时还能得到经济上的资助，使他们能够继续进修。
具有秀才资格的人就有资格参加第二级考试，通过之后，便可以获得举人资格。这种考试大约每三年在各省省城举行一次。除了知识和智力之外，它同时也考验应考者的毅力和决心。根据Latourette的描述：
……在考试前一天，应考者即被带入个人的小考棚，关在里面，直到第三天才准许出棚。光是身体的压力便令人难以承受，应考人暴毙之事也时有所闻。（Latourette，1962：463）
经过更进一层的研修之后，获有举人资格者便可以前往京师参加一项更为严格而且广博的进士考试，这种考试也是每三年举行一次。通过考试的人还要在皇帝面前接受殿试，以争取额外的殊荣。有了进士的功名，便取得了朝廷的任用资格，但却不保证一定可以出任公职。
任何一种考试都只有一小部分应考人能够通过，考试级层愈高，淘汰率也跟着提高。落榜者可以一试再试，同一家族中，不乏三代同场参加考试之例。
并非所有进士都能奉派出任公职，奉派担任公职的人也并非全由考试出身。有时，皇帝的恩赐、个人的财富和家庭的地位也是决定个人是否能获得任命的因素。有时，有些官职还可以公开出卖，军中能干的行政官员也常转调为文职。虽然有诸如此类的例外，但大多数官职仍然是授给那些经由考试正途出身的人。
在唐代之前，政府已经设立学校和书院来教育有志担任政府公职的人。由于考试在甄选公职人员的过程中日益重要，学校和书院的数目与规模也逐渐扩充。虽然有些学生可以修习诸如数学和医药之类的科目，但教育机构的重要方向仍然是训练有志出仕的学生准备参加考试。
从当代西方的观点来看，这种教育对于发展个人的行政才能和管理知识似乎毫无助益。以儒家经典为基础的教育，大都只偏重艺术和人文知识；其考试方式，又侧重于背诵能力、文体形式和作文技巧，反而忽略文章内容的整体性理解。虽然孔子的许多格言和训示对人性有极敏锐的观察，他也提出了许多充满智慧的政治卓见，不过这些东西却很难成为实际行政上的指导。
长久以来，中国公职人员的教育和考试为什么只偏重舞文弄墨，而不重视实用的知识，对局外人而言，始终是个难解的谜。这个怪异现象部分或许可归因于古代流传下来的知识阶级学术传统，更合理的解释是这样做才符合孔子的学说。
孔子的教诲认为，不管追求什么目标，每个人的首要工作是个人本身的修养：
自天子以至于庶人，壹是皆以修身为本。
《大学》
他更主张，研读传统典籍是发展个人的基础：
兴于诗，立于礼，成于乐。
《论语•；泰伯篇》
从上述前提出发，很自然的逻辑结论就是：精通典籍应当优先于任何“旁骛”，包括学习行政知能。
别人或许会毫无疑义地接受这项结论，孔子自己则有所保留。在一段相当不寻常的话中，他说道：
诵诗三百，授之以政，不达；使于四方，不能专对；虽多，亦奚以为！
《论语•；子路篇》
（二）文官制度的其他层面
大多数文官都集中在京城的都会及衙门中办公，有些奉派管理盐铁矿产、灌溉工程，或开凿运河，其余的人则被零散分派到全国各地的行政网中，在村庄和乡镇民间作为政府的代表。然而，不管他们位居何处，他们的人数均远不如其下级僚属。尤其是在京城以外地区，更是如此。
朝廷为了保证官员们的清廉，特别设计了许多规则和章程，不幸的是，这些规则却经常制造出新的问题。由于传统及儒家学说都十分强调对家族的忠诚，徇私起用亲族的威胁始终很大。为了防止此一弊端，因此禁止任何人在近亲底下做事，但是有些深受朝廷宠信的人员却经常因“内举不避亲”而受到赞扬。一般而言，官员通常都不准派到他们的家乡省份工作；这项限制用意固然甚佳，可是其结果却是官员们常常被派到他们对当地风俗民情甚至方言都十分隔阂的任职地。为了避免他们和地方势力互相勾结，一般官职任期三年，期满即予轮调。对官员而言，这段时间不管是熟悉地方事物还是了解本身职掌都嫌太短。
公职人员的考绩制度每三年便对官员作一次考评，考核标准也尽量求其客观。譬如，人口增加通常表示深受民众爱戴及治理得法，人口减少显示的意义正好相反。考绩良好者可以得到升迁奖励；考绩恶劣者则可能受到罚金、降职，甚或开革处分。要想长期留任公职，官员们还得在各种定期考试中不断展现其学识才能。
在承平时期，给予文官优厚的薪俸和丰裕的津贴通常是帝制中国的既定政策；可是，财政困窘却经常使这项政策无法落实。有时朝廷岁收不足，官员们不但要用个人财富来维持生活，而且还得设法自筹公家开销。对官员而言，比薪俸更重要的事，可能是因公职而享有的声誉，以及在公余之暇，仍然有机会追求文人雅士的生活。
至于官员职责的确切内涵，各种观点颇有分歧。不幸的是，历史记载对其工作内容也未作详尽描述，因此现代的各种看法大都出自揣测和推论。有人从断简残编中整理出一套极为明确详尽的工作细则，但也有人根据几乎相同的史料断定：文官的行政事务繁琐细碎，而且流于表面。
尽管众说纷纭，无论官员是在中央政府和同僚一起工作，担任某项公共工程的总负责人，或是在偏远地区担任独立的地方长官，对其行政表现的期许，大抵是视其职位或工作性质而定。官员本身是否才能出众、精力过人，并具有奉献精神，抑或只是平庸的官僚，也影响到他的活动范围。许多资料显示，后者人数显然比前者多得多。
第五部分第39节 胥吏的次官僚体系
三、胥吏的次官僚体系
不论是从他们的职务或是从他们的出身来看，胥吏都不是史书记载的对象。中国文献中有关他们的记载，大多是责难和恶评。要深入了解他们，必须在有关其贪婪、虚伪和背信的记载中苦心搜寻。从孔子对他们的评语可以看出，早在公元前6世纪便已经有人从事这个行业，其起源无疑可以推溯到更早之前。在文官制度建立以前，他们已根深蒂固而且恶名昭彰。
胥吏大多出身自贫穷而清白的家庭。有些则来自受过教育的阶层，但因为本身性情不合或学识不足，而无法进入仕途，成为文官。少数胥吏也曾经做过官，他们或者因为行为不检而被革职，或者在极不寻常的大幅裁员下，丧失职位。
就整个群体而言，胥吏的社会地位是很低的。直到帝制中国晚期，他们都不被准允参加科举考试，而参加考试是连农民都可以享有的权利。一般民众不信任、惧怕，甚至讨厌胥吏，而高级官员则鄙视他们。然而，尽管他们到处不受欢迎，他们仍然是帝制中国官僚体系中最根本的一个重要阶层。
这是一个因供而生求的有趣例子：中国人发明造纸技术之后，即将行政上的文书作业提升成为一种艺术。无数的报告、记录和各种文件都成为例行公事，通常还需要制作各种副本。每种文件都有独特格式，不得有丝毫偏差。由于胥吏精通这些烦琐的细节，他们遂成为官僚体制内不可或缺的角色。
虽然大多数胥吏没有受过正式教育，他们却能够靠自己的努力学得工作所需的基本文书和算数技能。他们对于繁文缛节的了解，一部分是从工作中一点一滴累积起来的，一部分是得自其亲戚或其他人的私下传授。有些关键性的程序通常是父子相传，或者可以用一笔可观的代价售予新人。他们之所以能够在制度中操纵自如，显然是有效地掌握了应用心理学的原理，而且对当时的政治气候有通盘的