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当然，我们说清代内阁制度较明代为正规和完备，也是相对而言的。一方面，不过是对明中叶以后内阁实际职权事实上的承认并酌为改进，另一方面，也不过反映出清朝统治者要求内阁机关把组织文书运转、票拟及保管档案等工作安排得更条理一些，能够更好地辅佐皇帝办事而已，绝不是给予内阁和内阁大学士以什么独立的大权。清王朝一方面承认大学士们是所谓“秉钧大臣”，但又反复告诫他们切不可“居然以天下之治乱为己任，而目无其君”③，认为这是绝不允许的。意思很清楚，只要求这些“丞相”们“循规蹈距”，“恪奉官常”，而绝不容忍他们有任何的“潜操威福”。从君主绝对集权这一角度来看，明清两代对内阁的态度是没有多大区别的。
事实上，清朝的内阁一直只能办理一般性的日常公事（虽然工作量也是很大的），从来没有掌管过重大的机密重务。因为，清王朝一直就设置有由皇帝直接控制的机要办事部门和内阁同时存在，不容内阁插手。清初的机要事件都由议政王大臣议奏，内阁大学士不任议政大臣的根本无法与闻。康熙执政以后在官内设置南书房，又名南斋，抽调一些翰林官到南书房办事，重要的谕旨都直接命南书房撰拟，南书房实际上成为皇帝的机要秘书处。特别是，从康熙开始，推行了一种密议奏折制度。密议奏折是一种与由内阁、通政使司等正常途径递送上来的题本、奏本并行，但在内容上和处理程序上特别注意保密的文件。康熙谕令全国的重要大臣，如领侍卫大臣、内阁大学士、尚书、侍郎、正副都御史、正副都统、总兵、总督、巡抚等人，要求他们把职务内外，所知所闻，凡有关政治和社会经济、民间舆论、官员动态等等都写成密件报来，“凡有密奏，无或泄漏”①，“不可令人知道，倘有泄漏，甚有关系”②。这些密奏件可以直接送到宫门递进，也可以送到南书房，有时也由南书房将批件发回。康熙通过南书房的工作不但直接下达旨意，而且能够广泛地了解到全国各方面各级官吏的情况。南书房人员当然有责任上密奏，现存当时翰林院经筵讲官王鸿绪上给康熙的“密奏小折”和李煦、曹寅等人上的密奏，其反映的内容非常广泛、非常具体，目前均作为珍贵档案保存着，从这里也可以看到南书房的特殊性质。历史学家赵翼曾说，“是时南书房最为亲切地”，此说是符合历史实际的。
雍正帝进一步发展了康熙帝的做法，他在雍正初年用最秘密的形式命令怡亲王允祥、大将军岳钟琪等筹备对西北两路用兵，从雍正四年（公元1726年）开始，在户部内设立军需房，在宫内的隆宗门内办公，在内阁挑选谨密可靠的中书、笔帖式等参加工作。这个军需房办事高度保密而又有效率，直到雍正七年（公元1729年）正式发动大规模军事行动以前，内外机关官吏人等竟全不知情。雍正七年，军需房改名为军机处，十年（公元1732年），才正式颁发“办理军机处钤封印信”，宣布此一重要辅政机关的存在。可见，军机处是在议政工大臣会议和南书房的基础上，历经从雍正四年到十年的逐步扩大和正规化，然后才正式形成为固定部门的。自此以后，军机处便成为辅佐皇帝工作的主要办事部门，一直存在到清末改设内阁总理大臣时止，共存在了约180年，在中国封建社会晚期政治制度史上占有重要的一页，因为它是由内廷官扩展为中枢官的最后压轴，是君主独裁专制进入顶峰的产物。
一军机处的组织和工作制度有其特点，那就是冗散的人员较少，比较注意工作效率和保守机密，而且由皇帝直接指挥其全部重要活动。军机处设有军机大臣若干人，大多是在内阁大学士、六部尚书、侍郎中挑选那些得到皇帝信任而又熟悉政务的人来担任。以一人为首席军机大臣，其余按资历地位分别为军机大臣、军机大臣上行走、军机大臣上学习行走等。此外，又在内阁和各部院经考试录取一些中书、郎中等官到军机处担任满汉军机章京。军机章京当时亦被称为小军机，他们是军机处具体工作的主要承担者，负责协助军机大臣作文书处理、对一般奏章录副誊抄、起草上谕、保管档案等等，清朝规定，军机处一律不许使用书吏办事，以防止各种弊病，这在当时各级机关中，是很特殊的。
雍正皇帝进一步扩大密奏的范围，严密其制度，并充分发挥收阅密奏及其亲笔批示（朱批）的作用，以集中权力，推动工作。除康熙帝时所规定的允许上密奏的文武大臣外，他还扩大到允许各省的布政使和按察使，甚至经特许的道员、知府、个别知县以至通判等中下级官吏给他上奏折，还规定，在奏折中可以报告在通过内阁上报的题本、奏本中未便反映的多种情况和问题，同一部门和同一省区的官员彼此之间不许告知上奏及所得批示的情况，所得：“朱批”必须及时缴回，这实际上就是通过密奏以广泛收集情报，并驱使官吏们互相防范和戒备，可以收到钳制制衡的作用。皇帝收阅密奏并作批示后即交军机处录副保存，有时也命军机大臣参与研究处理，军机处保存的大量“朱批奏折”档案，证明它是比南书房的工作范围更为广泛，工作量更为繁重，其地位更为重要的部门。
能否认为，建立了军机处，内阁便完全沦为闲曹，属于可有可无呢？不能这样看，因为一般例行公事，正式奏章还是由内阁上报下达的，正因为有内阁来处理极其大量的公开性的政务，才能保证军机处不陷于一般公务中，可以更有效地辅佐皇帝处理好有关的机要性工作。这是当时适应封建大帝国处理繁重政务的需要的中央辅政部门双轨制。有些军机大臣由内阁大学士兼充，有些问题要知会内阁然后施行，正说明两者之间还需要配合。
军机大臣差不多每天都要朝见皇帝，报告和请示工作，诸如呈交遵照皇帝意图起草的各种“上谕”草稿和转达皇帝指示的“廷案”草稿、提出人事任免名单以及回答皇帝询问的各种问题等等。这是当时清王朝中央最重要的领导工作方式之一。《清史稿》卷176《军机大臣年表序》说军机处“丝纶出纳，职居密勿”，基本上是符合它当时的地位和作用的，但该书接着又说“厥后军国大计，罔不总揽，盖隐然执政之府矣”，此说则甚不准确，因为军机处从来没有过什么独立“执政”的大权，它的一切活动，无非都是为了更好地为皇权专制服务而已。
① 《明史纪事本末》卷13。
① 《明史》卷1《太祖本纪》。
② 《明史纪事本末》卷13。
① 《明史》卷137《安然传》。
②
③ 《明太祖实录》卷135。
① 《明太祖实录》卷133。
② 《皇明法传录》卷7。
③ 《国朝列卿纪》卷6《国初侍臣四辅官行实》。
④ 《皇明开国臣传》卷7。
⑤ 《本朝分省人物考》卷100。
⑥ 《阴史》卷48《职官一》。
① 赵翼：《廿二史劄记》卷32《胡蓝之狱》。
② 《明史》卷137《安然传》。
① 《明史》卷109《宰辅年表》。
① 何良俊：《四友斋从说》卷7《史三》。
① 蒋良骐：《东华录》卷1。
② 金梁：《满洲秘档》，《太祖行军琐记》。
① 昭梿：《啸亭杂录》卷2《五大臣》。
② 《清圣祖实录》卷31。
③ 谈迁在《北游录·纪闻》下说：“清朝大事，诸王大臣会议既定，虽至尊无如之间。”这一说法可能有夸大，但将军国大权过分交付给议政王大臣会议，是与皇权高涨的趋势相矛盾的。
① 《清史稿》卷114《职宫志一》。
② 《历代职宫志》卷2《内阁》上。
③ 《清高宗御制书程颐论经筵札子后》，引自《历代职官志》卷2《内阁》上。
① 《清圣祖实录》卷249，康熙五十一年正月上谕。
② 《故宫文献》第1卷第1期公布的《王鸿绪密奏小折》。