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国情备忘录-第20章

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力加以改善,很难有统一而准确的标准判断,这是本地政府的功劳还是相邻政府的成果。

  同时,在法律上,我国对环境污染的处罚很轻,甚至仁慈。对环境污染者的过度仁慈,在一定程度上纵容了他们的肆无忌惮,他们抱有这样的心理反正处罚也不重,罚就罚吧。一个造纸厂购买治理污染设施,每吨纸的成本要增加150元。如果不购置治污设施,一个每天生产百吨的小造纸厂,每天可降低15000元的治污成本。而法律对他们的处罚只有一次,最高10万元,仅7天,他们就能把处罚款赚回来了。

  环境治理是一项系列工程,需要付出极大的代价和相应的财政作支撑。美国开始大规模治理环境问题时,人均国民生产总值达11000美元,日本虽较低,也超过了4000美元。目前,中国人均国民生产总值仅3000多美元。治理环境污染,我们需要付出更大的代价。

  在天津,仅清理海河垃圾,他们就每天派出300人,9艘保洁船,进行水面、堤岸和周边环境方面的清理,每年投入高达400万元,耗费了大量的人力、物力和财力。

  绿色GDP核算小组成员、北京大学光华管理学院教授雷明就曾说过,扣除环境污染治理成本最高可达10%,有些省份实际GDP增长,可能是零增长甚至负增长。

  要漂亮的GDP增长报表还是要环境?只要经济不要环境的发展模式已经一去不复返,如何把握经济发展与环境保护之间的平衡,成为中国社会发展中的一大难题。各地环保局长肩上的担子尤其重,一头是经济发展,一头是环境改善,偏了哪头,都要犯错误。

  新乡市环保局长唐艳青:我们当时市委书记就跟我讲,如果新乡市的水的环境质量改善不了,就是这环保局的一班子人,我要给你解散,当时感到工作任务太重,压力太大,躺下来就是这么一套子事儿。

  吴江市环保局长范新元:难在每关一家企业,你断了他的财路了,他不要跟你拼命啊。我们这边是一个高风险的职业,不是一个很风光的职业。

  宜兴环保局局长:我们每次去检查的时候,污水处理设备都开着,走了机器就关了。有的企业就没有污水处理厂。

  刘向东,山西省环保局局长,坐在这个位子上的他,每天,必须考虑两个问题,一是如何做好环境,一是如何发展经济。如何寻找到这两个方面的平衡成了刘向东最头疼的问题:有人说环保局长是全国最难当的官员之一。现在我觉得自己有种上班恐惧症,一到星期天晚上就恐惧,因为想到第二天就又要上班了。我的压力特别大。我就像坐在火山口上,随时可能因为自己的执法和决定断送自己的前途。

  在2007年年初的《政府工作报告》中,党的十七大报告里,一共有五大方面16个地方提到环保,而5年前的十六大报告还仅仅只有6处。

  但是,日渐恶化的环境已不再留给我们等待的时间了。

  我国已经到了治理污染、改善环境的阶段,发达国家在百年发展后呈现出的污染问题,此时在中国快速发展的过程中集中出现,在全球环境形势日益严峻情况下,环境问题也成为影响国际政治关系的重要因素。污染恶化,带来的将是国际关系的紧张,由此也会蔓延到经济合作,最终拖垮的只能是经济发展。

  在未来15年内,人口可能会达到14。6亿,经济总量会翻两番,资源消耗、污染控制水平与污染负荷也会增加4…5倍,也将是我国环境与发展矛盾最突出时期。任其发展下去,可能严重抵消经济发展成果,对全国实现建设小康社会目标构成重大挑战。增强忧患意识,增强紧迫感与责任感,切实把环境保护放在更加重要的战略位置,是中国的必然选择。

  尽管治理环境需要付出巨大的经济代价,甚至会影响GDP的增长速度,但我们已无回旋的余地,这个阶段我们无法跨越。


水更清,天更蓝

《只有一个地球》翻身记

  由于污染严重,河北X村也成了〃明星村〃。前来采访、卧底的记者络绎不绝,反而给寂寥的乡村增添了几分生气。刘保国很不以为然,〃来几个记者有什么用?〃〃那谁来会有用?〃〃当官的,而且是当官里的管事的。〃

  在老百姓眼里,只有政府才能解决他们的污染之痛。的确,环境治理上,政府的作用举足轻重。环境是公共物品,作为维护公共利益的公共权力机构,政府必须在环境治理中处于主导地位。

  中国历史上虽然不乏环保思想,但鉴于当时经济发展处于早期阶段,人与自然的矛盾并不尖锐,环保并没有提升到系统高度。随着工业化的进展,环境污染变得越来越严重,环保意识也逐渐系统化。

  1972年,斯德哥尔摩大会起草了《人类环境宣言》,出版专著《只有一个地球》,在人类历史上第一次发出呼吁:保护地球、拯救地球。而四年后,石油化工出版社也出版了《只有一个地球》的中译本,将山林川泽视作〃天财之所出。〃

  上世纪70年代的中国,环境问题还没有引起足够重视。当时,讨论国际环保问题的罗马会议召开,对中国提出邀请,周总理派出徐国平等人以观察员的身份参加。会议归来,徐国平等人对总理报告说,就是三废问题,即废气、废水和废账。当时,周总理说:〃我们不是有一个有关三废的办公室了吗?〃

  而当时《只有一个地球》的出版,其目的也是拿其作反面教材,序言上的一段话可作为证明,〃为了便于在这一领域中与帝、修、反开展针锋相对的斗争,我们把《只有一个地球》一书译出,作为反面教材,供领导和有关同志批判。〃

  随着国际能源危机出现,由上世纪80年代开始,环境问题才引起足够重视。在1983年出版的《中国大百科全书o环境科学卷》,《只有一个地球》这本书才〃翻了身〃,因为它〃指出人类所面临的环境问题,呼吁中国人民重视维护人类赖以生存的地球。〃25年后,这部书再度浮出水面,并被吉林人民出版社列入〃绿色经典文库〃,迎来对它的公正评价,并在序言中写道〃世界环境史上一份有着重大影响的文献〃。

  在此过程中,中国的环保意识逐渐觉醒,环保、污染、生存质量观念,这些过去在工业化字典里不存在的词汇,频繁地出现在中国政府的议题中。1973年4月,颁布的《关于进一步开展烟囱除尘工作的意见》,是国家有关部门最早提出的法规性文件。此后,一系列环保法规逐步出台:

  1978年2月,第五届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法》,规定〃国家保护环境和自然资源,防止污染和其他公害〃。这是《宪法》第一次对环境保护做出规定。

  同年,中央在批转国务院环境保护领导小组《环境保护工作汇报要点》时提出:〃消除污染,保护环境,是进行社会主义建设,实现四个现代化的一个重要组成部分……我们绝不能走先建设、后治理的弯路。〃这是第一次以党中央的名义对环境保护提出要求。这一年,中国第一部环境法出台。

  1983年12月31日至1984年1月7日在北京召开的第二次环境保护会议上,时任副总理的李鹏代表国务院宣布:环境保护是中国现代化建设中的一项战略任务,是一项基本国策。

  1989年4月底至5月初在北京召开第三次全国环境保护会议,确立环境保护三大政策:预防为主、防治结合;谁污染,谁治理;强化环境管理。

  1992年中央9号文发布〃环境与发展十大对策〃,将环境保护纳入经济发展中统筹考虑。

  2007年可以列为中国环境保护史上最具标志意义的一年,从这一年起,环保作为基本国策开始真正进入社会发展的主干线。

  2008年国家环保总局更名环保部。到2008年为止,我国共签署了50多项涉及环境保护的国际条约,并积极履行,树立了负责任的大国形象。

  迄今,全国人民代表大会及其常务委员会制定了环境保护法律9部,自然资源保护法律15部,国务院有关部门、地方人民代表大会和地方人民政府制定和颁布了规章和地方法规660余件,基本形成了环境保护法律框架体系。

  此外,国家对环保部门的改制,也体现了对环保问题的日益重视。1984年,国家环境领导小组改称为国家环境保护局,行政级别由科级变局级,隶属建设部;1987年,国家环保局独立直属国务院,升为副部级单位;1998年,改称国家环境保护总局,升为正部级。

  中国的环保认识逐渐升级,让人们恢复了对蓝天白云的信心,也看到了污染治理的信心。随着国家在环保方面立法和认识的不断完善,环境治理不再是盲区,也不再是难题。


绿水青山才是永续利用的GDP

  为绿色家园刻上道道伤痕的,恰恰是中国粗放型的发展模式,尤其是高能耗、高污染的重化工业,大大加剧了能源和资源消费速度,破坏了生态环境;同时,工业发展的污染物也源源不断排放到环境中,这大大加剧了经济发展与环境保护的矛盾。这是市场失灵与政府失灵共同作用的结果。

  市场从来就不是完美无缺的,也存在着失灵现象。环境污染是市场失灵的一个重要表现。企业进行生产时,向环境排放大量的污染物,虽然损害了公共环境,企业却不需要为此付出生产成本,即企业的私人边际成本低于社会的边际成本。企业急功近利,为追求经济利益,而忽视环境利益,这就是表现在环境污染上的市场失灵。

  市场失灵是市场自身难以克服的缺陷,这就需要政府的介入。然而,在环境保护上,不但市场会失灵,政府也失灵了。

  诺贝尔经济学奖获得者保罗·萨缪尔森这样定义政府失灵,〃当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济运行的效率或(导致)道德上可接受的收入分配时,政府失灵便产生了。〃在环境保护上,政府不但没有克服市场失灵的缺陷,反而发生角色错位,纵容某些企业污染环境的行为,加剧了市场失灵。导致政府失灵的原因主要是社会发展的目标偏重于经济增长尤其是GDP的增长,生态赤字越来越严重。

  治理环境污染要对症下药,其中,克服市场失灵和政府失灵是关键。克服市场失灵,还需从政府介入下功夫,但良好的政府介入,需以克服政府失灵为前提。因而,化解政府失灵是重中之重。

  要改变地方政府的不作为和决策错误,就要从根上下功夫制度安排。邓小平提出〃发展是硬道理〃,但很多人把发展片面理解为经济增长或GDP增长。对官员的考核体系也是以经济业绩为核心,如果完成经济目标,就会〃加官进爵〃,否则,会被降级。结果,地方政府把GDP增长作为硬指标,把环境治理作为软指标。只有彻底改变GDP一〃指标〃独大的状况,把环境改善纳入官员的考核体系,才会根除政府失灵。只有〃好山好水也是好政绩〃,才能保住我们所剩不多的青山绿水。

  事实上,高层政府已经开始使出杀手锏了。

  在2007年初的《政府工作报告》中,国务院总理温家宝48次提到环保问题。年终,政府又出台了《〃十一五〃主要污染物总量减排考核办法》,将〃一票否决制〃和〃责任追究制〃纳入其中。中组部参与《考核办法》的制订,制定了〃十一五〃主要污染物减排目标,纳入地方政府政绩考核,这些几乎都是执政党一贯的政治治理方式中最严厉的手段。

  对于政府与有关部门的举动,各地政府意见各不相同,但以支持者居多,山西省副省长牛仁亮表示,〃国务院又确定了具体的减排指标,这是史无前例的,然后复制于,刚才说的一票否决,考核,这个压力当然是空前的。面对强大的减排压力,山西省决定一年关掉3000万吨焦煤。〃山西环保局局长也表示,〃比如说我们的阳泉也好,大同也好,临汾也好,当年临汾环境污染在全国名列第一,现在通过四年多的治理,已经退出了前十名。〃

  污染治理刻不容缓,包括山西省在内的很多城市污染治理也初见成效:深圳南头半岛污染企业每年削减二氧化硫1。84万吨,减排烟尘1300吨;洞庭湖水质已得到很大的改善,由劣五类水质变为三类水质……

  拆了地方政府的保护伞,就等于拆了污染类企业的后台,有利于遏制企业的污染行为。而且,对于企业污染环境的行为,国家也应从政策和法律双管齐下,逼迫企业搬迁或转型。

  2007年7月30日,联合中国人民银行、中国银监会出台《关于落实环境保护政策法规防范信贷风险的
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