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１９４０年３月，汪精卫在南京召开伪中央政治会议，成立了亲日的傀儡政权，汪只任代理主席，并空出几个部长席位，以引诱蒋介石等入伙。这显然是日本强大的政治诱降攻势的奏效使然。这种变故令罗斯福和赫尔担心重庆政权出现动摇，而摩根索则已经行动起来了，３月７日，他给予中国２０００万美元的贷款，这笔贷款将来用中国运往美国的锡偿还，整个过程由中国政府的代理机构——环球贸易公司承办。
可德国的节节胜利又使美国重新谋求与日本通过谈判解决问题。罗斯福于１９４０年５月底对摩根索说，他〃愿意同日本打打交道，想办法缔结一种联合公约以维护太平洋的和平。〃同时，赫尔要求他的远东问题专家们〃拿出篦子和显微镜，从头到尾仔细地把同日本的关系史重新检查一遍，看看在人力所及的范围内，能不能找到一种可以对付他们的办法，并说服他们不要骑着野马到处横冲直撞。〃６月份，根据美国的提议，双方在东京举行会谈。此刻，法属印度支那已危在旦夕，法国要求华盛顿反对日本并向印度支那提供武器，中国方面也敦促华盛顿发表维护印度支那现状的声明，英国则建议华盛顿要么对日本实行禁运，要么派一支舰队到新加坡。然而这些请求或建议都没有打动罗斯福和赫尔。他们认为，采取强硬措施将惹起太平洋危机，而采取怀柔的安抚政策又会怂恿日本进一步提出新的要求，因而他们拒绝改变既定的对日政策。其实美国此时已面临着严峻的需要作出抉择的关头，因为日本的魔掌已经伸到中国疆土以外，并且正直接危及英国通往新加坡、马来亚、印度以及荷属东印度的殖民地生命线。中国的补给生命线即滇缅公路，直接处于易受攻击的地位。如果日本控制了东南亚的富饶资源，它将最终真正在经济上不必再依赖美国，并且将清除美国打算发动的经济战策略的全部效果。美国的优柔寡断加深了英国的失望，伦敦认为没有美国的直接支持就无力抵制日本的要求，于是便在７月答应日本封闭滇缅公路。这给中国抗战带来了困难。
当美国政府对英国此举提出质问时，英驻美大使洛西恩勋爵抗辩说，正是因为华盛顿拒绝支持抵制日本的强硬措施，才迫使伦敦采取这种行动。勋爵有力地指出：“毕竟你们还在向日本的飞机供应汽油呢。〃他断言，如果美国停止向日本运送这类物资，而英国又炸毁荷属东印度的油井，日本的战争机器就无法发动。这正好与摩根索的想法不谋而合，摩根索于是向罗斯福提交了这一方案。而蒋介石针对滇缅公路的关闭，向罗斯福建议，美国应公开承认它希望防御日本侵占的中国某些地区为经济保护区。同时他还要求美国给予数亿美元贷款和１０００架飞机，并派遣军事顾问来华。对于蒋介石的请求，罗斯福婉拒了，而对于摩根索的建议则迟疑不决。他刚刚因发表了除非遭到攻击决不参加战争的演说而被提名第三任总统连任候选人，他感到自己在这个关头不得不防止采取那些可能会引起争议的措施，而此举若引起与日本的冲突，不仅会牵制英美战胜柏林，而且还会危及自己的政治前途。
但正在此时，罗斯福被告知，日本业已大量增加向美国购买高级航空燃料的定货，并且正企图全部购买美国的航空燃料，如果交付日本的定货，就会给美国军队造成半年以上的石油供应不足。在这样的情况下，罗斯福才于７月２５日批准财政部声明，宣布将对所有石油和废金属出口实行限制。次日在答记者问时，他声明自己并未提出〃禁运〃，而只不过是政府对出口商品的颁布许可证制度推广到包括某些废金属和石油产品的项目而已。美国的历史学家指出，这一限制面较窄的禁运使罗斯福十分满意，它既防止了国内石油和废金属的供应不足，又满足了某些人提出的对日本采取有力行动的要求，同时也表示他本人希望采取比较强硬的措施而又不会冒战争风险。小欧文·Ｈ·安德森甚至认为，罗斯福从来没有打算实行全面禁运，最后下达的指令才反映了他的真实意图。
翌日，日本内阁会议推出了《基本国策纲要》，其中指出日本当前的国策是：“建设以皇国为中心，以日满华为基干的大东亚新秩序。〃这里的〃大东亚新秩序〃即〃大东亚共荣圈〃，它包括远东和南洋一带的广大区域，这表明日本正式开始了向南进体制的战略性转变。日本还威逼英国从上海撤军，逼迫荷兰讨论日本在荷属东印度的经济要求，迫使法国承认日本在印度支那的绝对权益。罗斯福在这样的挑战面前仍坚持认为，只有保持像以往那样自行克制，才能避免日本因逼得太紧而作出剧烈的行动，因为此时不列颠空战的后果很严重，而美英对控制大西洋尚没有把握。罗斯福甚至担心若一点儿石油也不卖给日本，那么日本可能去荷属东印度抢夺石油。于是，日本仍然在７月２６日后能够从美国买到中级辛烷汽油。而这种规格的汽油完全适用于日本的飞机。
促使罗斯福对自己的政策作出反思，并进而作出积极调整的因素在不断地出现。９月１２日，格鲁大使给罗斯福发来电函，格鲁把当前的日本描绘成鲜廉寡耻、掠夺成性的国家，他反对进一步安抚日本或试图仅仅以表示异议的方法维护美国的利益。９月２７日，日、德、意三国同盟条约在柏林签订。它规定〃德意承认并尊重日本在大东亚建设新秩序的领导权〃，〃缔约国中任何一国受到目前不在欧洲战争或中日冲突中的一国攻击时，应以一切政治、经济和军事手段相互援助。”它还声明条约并不影响缔约各国与苏联现有重大政治关系。该条约的目的显然是主要针对美国的，它在于防止美国同英国联合抗击柏林或直接在远东抗击日本。对日本而言，它也是一项确保德国支持它向南扩张，并帮助它在北方解决同苏联分歧的方法。这时，英国已对日本南进体制的进一步确立作出了积极反应，伦敦宣布将于１０月１７日重新开放滇缅公路，丘吉尔要求罗斯福派遣一支越大越好的舰队到新加坡，以阻止日本作出强烈的反应。
罗斯福决定以积极的姿态抗拒日本。他在１０月１２日的演说中宣称：“欧洲和亚洲独裁国家的结合，绝不会使我们在为自身生存和民主事业而昂首前进的道路上止步不前，绝不会停止我们对正为遏制它们而战斗的几乎是最后的自由民族的帮助，它们正在远离我们国门的地方抵抗侵略者。……美国人民、所有美洲国家的人民都反对绥靖主义。〃３周后，罗斯福竞选连任取得胜利，大大减轻了他采取强硬行动的顾忌。
日、意、德三国同盟订立后，蒋介石意识到，中国战场在全球冲突中的战略价值提高了。而且太平洋战争一旦爆发，〃英美专恃海空军以谋远东，对日胜利实感不足〃，必须依靠中国提供〃大量陆军之协助，始克有济〃。因此，他加紧与日本进行秘密谈判，制造中国将改变外交方向的气氛，以此要挟英美扩大对华援助，把中国的抗战作为与英美讨价还价的筹码。日本此时加紧诱降以稳住中国战场，以便没有多大拖累地南进。日本还准备在近期内正式承认汪伪政权。约翰逊大使立即向华盛顿示警，称除非给予蒋介石新的财政和政治援助以示支持，否则重庆政权将迅速垮台。蒋介石此前已放出风来，说如果英美不愿与中国认真合作，中国将重新考虑〃自己的地位〃，以〃决定适应此新局面之未来政策〃。
这一招立竿见影，基于总体战略考虑的〃罗斯总统本人表现了主动精神，催促他的下属迅速采取行动〃。他让摩根索在２４小时内付给中国５０００万美元贷款。次日，即１１月３０日，日本正式承认汪伪政权，罗斯福当即宣布贷款１亿美元给中国政府，并决定购买６０００万美元的中国黑钨、锑和锡。不久，又从英国订货单上调拨１００架驱逐机给中国，用来保卫滇缅公路。罗斯福在８个月后的声明中指出，〃美国对华财政援助，自然在中国受到热情的欢迎。此项宣布极其有助于提高中国国币信用和支撑起外汇价值。它也是加强不仅重庆而且全中国各民主反轴心集团精神上和物质上应变能力的进一步手段。但它只是本政府对于现在正英勇抵抗侵略国进攻的爱国民主的中国人民提供援助所采取行动之一。〃罗斯福在教育人民的〃炉边谈话〃中指出：“在亚洲，中华民族进行的另一场伟大防御战争则在拖住日本人。〃显然，罗斯福已意识到美日矛盾只有通过战争才能最终予以解决。
１９４１年春，日本进攻东南亚。〃先欧后亚〃的战略使罗斯福决定最大限度地拖住日本，推迟那必然要来到的战争日期，为己方争取准备时间。这以后的对日绥靖政策已转变为服务于这个目标的一种手段，与此前的相比已大异其趣，只是在形式上还带有绥靖政策的意味。可能在这个过程中罗斯福有些过虑，因为日本尚未完成偷袭珍珠港的各项准备工作，在６月２２日以前还担心苏联，故也需要美国虚与委蛇以争取时间。
罗斯福通过与日本马拉松式的毫无进展的谈判、有限地在太平洋地区显示实力、依据租借法拓展或增加援外范围等方式，以稳住日本，从而避免过早地卷入太平洋战争，因为〃先欧后亚〃的战略使他时时在担心资源短缺，力量不够，而不足以同希特勒作战。因此，罗斯福无意切断供给日本的全部石油，“他认为放松套在日本脖子上的绞索再不时猛拽一下可能更好一些〃。直到７月２４日，罗斯福还在对文职国防志愿人员解释说，向日本出口石油是为了美英自身的利益，可以使日本人不入侵荷属东印度，从而延缓南太平洋的战争。但就在他说这些话的当天，日军开始进犯印支南部。罗斯福便于次日下令冻结日本在美资产，实际上将在美的与日本权益有关的全部金融、进出口贸易等交由美国政府管制。他在这天的声明说，美国在远东地区的外交政策已竭尽全力了。１９４１年７月２６日，美国陆军远东司令部成立，由菲律宾军事顾问道格拉斯·麦克阿瑟将军出任司令官。在随后直到珍珠港事变的几个月间，美国破译了２００多份日本外务省与日驻美大使馆之间的密电，日本驻檀香山总领事馆所发出的军事谍报，也几乎全被截听和破译。据此，美国政府已经确知日本建立大东亚共荣圈并为此不惜与美一战的决心。此后无聊而又被有意拖延的谈判，双方都在心照不宣地尽量争取时间和主动，而日方更是施尽卑劣伎俩以达到麻痹对手的效果。
通观１９３７年以来罗斯福远东政策的来龙去脉，不难发现，既已选择走一条狭窄小道的罗斯福气实选择的余地或施展的空间相当有限。一是他那双重目标及其性质规定了他的活动范围、程度；二是〃先欧后亚〃的战略构想从整体上主导着其远东外交的走势；三是直到珍珠港事变的前两天，民意测验表明只有５１％的美国人认为美国在不久的将来会同日本作战，没有〃任何迹象〃表明舆论已经走在罗斯福总统的前面，〃也没有迹象表明多数人要求采取激烈的行动。〃四是自１９３７年秋以来的经济危机使美国工商业长岂不景气，罗斯福迟迟未对远东援用禁运条款，包含有在某种程度上刺激美国经济的意味。另外，罗斯福制订远东政策需要详备而切实的情报分析，而他的工作习惯或行事风格使他经常不愿依靠正规的政府机构和正常的渠道，“总统往往宁可依靠私人的资料来源……毫无疑问，这种做法反映了他对官僚们很不放心，希望自己始终不受任何派系的钳制。从１９３８年到他逝世为止，他先后派出大约１０多个'特'使，充当他在中国的耳目。就技术和政治哲学的角度而言，这些代表五花八门，各有不同。但他们都不通过美国官僚机构而直接同总统联系。这些个人对罗斯福和美国政策的影响，有些微不足道，有些则非同小可。〃罗斯福在宣布冻结日在美资产时说过，美国远①东政策的目的从根本上讲是维护国际关系中的处理准则。“为了防止远东战争爆发，我们曾经作出一切努力〃。虽说是谋事在人，成事在天，罗斯福这样的努力究竟在多大程度上有效地实�