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《住房和城市发展法》、《住房和社区发展法》等法律，住房的公共特性因此得到保证。2
美国对住房问题极其重视。罗斯福有句名言：一个居者有其屋的国家不可战胜。这是一
句非常经典的概括。
美国住房和城市发展部的宗旨之一就是努力让每一个家庭买得起自己的住房，并且减低
在购房能力方面的贫富差别。人口调查局的研究显示，家庭住房拥有率提高对促进家庭和社
会进步非常重要。拥有稳定住房的家庭更和谐稳定，对社区在经济和社会方面的贡献更大。
他们更加愿意做志愿者和从事慈善活动，犯罪率也相对较低。因此，美国从政府到商业机构
都把提高居民的私有住房拥有率当做重要的目标。
事实上，这个结论至今仍受到学者的质疑。《美国住房政策》的作者阿列克斯·施瓦兹
就指出：“很多关于自有房好处的宣扬只是根据极少的研究和分析得出的结论。另外，关于
自有房的经济获益大家所知甚多，但其在社会、心理、环境和其他方面的影响却没有被充分
检验。首先，目前为止的研究不能解释为什么自有住房能带来这些良性结果；其次，关于自
有房导致社会稳定、个人满足及儿童健康发展等良性结果的过程还没有被真正揭示出来。”
但不管怎样，提高家庭住房拥有率成了美国首脑主政的重点。小布什多次强调建设一个
“所有者社会”3，就是鼓励私人拥有住房和证券。
所有者社会是小布什心中的一个梦想，事实上，小布什总统上任伊始推出的住房计划就
已经体现出这种思路。
在美国的住房历史上，一直存在着一个难以破解的难题，那就是政府负担与公共住房需
求之间的矛盾。这一矛盾只有到了小布什时代，才真正得到了“完美”的解决，其后果是今
天全世界都在饱受次贷危机的折磨。
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纵观美国历任总统的住房政策，大致可以分为两类：一类是注重为低收入者建造公共
住房或者提供补贴，美国大部分总统都是这样做的。但是，这类做法意味着政府财政负担的
加重，因为公共住房的兴建成本完全由政府支付，政府不堪重负。因此，20 世纪60 年代以
后，美国政府为减轻建房负担，进一步扩展了住房政策，鼓励私营开发商为低收入者建造住
房。这一政策从1968 年通过的《住房和城市发展法》中可以清晰看出来。该法有两大突破：
一是为发展商提供低于正常市场水平的贷款利率，使其为中低收入者提供低于正常租金水平
的住房；二是在联邦住房委员会（FHA ）的抵押贷款保险计划下，为符合要求的买房者提供
低于市场水平的利率。
但是，私人建公共住房，质量难以保障，经常不得不拆除重建，造成重复建设，导致社
会资源的极大浪费。
1972 年尼克松当选总统后，通过了《住房和社区发展法》，把住房保障的重点放在直接
补贴需求者身上，对新建住房、大修住房、存量住房给予补助，1978 年后又规定对承租住
房的一般性维修也给予补助，以提高低收入者支付租金的能力。4
为低收入者建造公共住房或者提供补贴的方式都使政府面临着沉重的负担。于是，另一
类住房政策走上前台，那就是通过鼓励低收入者购房、提高家庭住房拥有率的方式来解决住
房问题，减轻政府的负担5。巧合的是，在这方面做得最优秀的两位总统，正是老布什与小
布什。
1988 年11 月8 日，老布什当选为美利坚合众国第41 任总统。1990 年，美国通过了
《Cranston…Gonzalez 国家经济型住房法案》和《低收入住房保有与住房拥有率法案》，强调
提高住房拥有率及租赁补助的重要性。
美国学者阿列克斯·施瓦兹在其著作《美国住房政策》中指出：“从20 世纪90 年代起，
各级政府为了提高自有住房率，特别是低收入者和少数种族住户的自有住房率而采取了一系
列广泛的措施。”6
自老布什开始，提高自有住房率成为美国住房政策的核心。
小布什当选总统后，继续本着提高自有住房率的思路前行。
小布什强调的建设一个“所有者社会”，就是鼓励私人拥有住房和证券。
但是，让穷人买房并非易事。阿列克斯·施瓦兹指出：“自由市场从来没有为极低收入
住户提供廉价而舒适的住房的责任，仅维护住房的费用就超过了这些住户的承受能力。通过
降低建造标准和调整分区法规而减少住房费用的方法不可能走得太远。”
这当然是从常规角度来看的，通过金融衍生品对成本的转嫁，布什就走得很远！在历任
美国总统当中，小布什是解决公共住房问题最彻底的一位，在他任期内，美国私有住房拥有
率一度达到70％，超过迄今为止的任一位总统7，成就不可谓不辉煌。当然，小布什的这项
辉煌成就得益于他巧妙地转嫁了成本，通过金融衍生品之手，让全世界为美国的住房梦埋单。
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次级债券及其他衍生品，在小布什任期内的放任自流之下，得到了最快速的发展，最终
演化成这场令人恐惧的次贷危机。是华尔街的金融投机家利用了小布什？还是小布什利用了
华尔街的金融投机家？亦或二者兼而有之，各取所需？
3。2、次级债换来的是真金白银
低收入者的住房问题，应该纳入社会保障体系，由公共财政来解决。在社会保障制度日
益健全的今天，这应该是一个基本常识。如果政府不履行原本应该由它来承担的住房保障责
任，就容易造成社会动荡，这同样是一个基本常识。
在1949 年通过的《住房法案》的序言里，美国议会宣布了它的住房目标：“让每一个家
庭都能在适宜的居住环境里拥有一个舒适的家。”
但是，美国的住房问题依然紧迫。
截至2003 年，全美共有4600 万户家庭面临各种各样的住房问题，他们或者居住在设施
落后不全的住房里，或者为住房问题承受着巨大的经济压
力—不得不把超过30％的收入用于住房支出，甚至有人无家可归、流落街头。换句话
说，9400 万美国人，这相当于全美人口的36％，同时也是全国缺少医疗保险的人数的2 倍
多，正面临严重的住房问题，有些甚至无房可住。8
解决住房问题，需要非常庞大的资金。与其他国家一样，美国面临着资金紧张的难题。
这一困难在小布什上台后，变得更加窘迫。小布什在其任期内，为了满足军火商等利益集团
的要求，当然也是出于反恐、占据中亚战略制高地以及国家安全的需求，先后发动了阿富汗
战争和伊拉克战争，由于耗资巨大，美国财政赤字直线上升，根本无力承担公共住房建设这
一责任。
美国的财政赤字从1992 财政年度（美国的财政年度是从10 月1 日到下一年的9 月30
日）的2700 亿美元不断下降，到1999 财政年度实现了多年来的首次财政盈余，国债限额提
升的速度也大大放慢。但2001 年小布什执政后的第一年，财政盈余就迅速减少，第二年就
出现财政赤字，而且一下子就高达1570 亿美元。2008 年10 月7 日，美国国会预算局公布
的数据显示，在截至2008 年9 月30 日的2008 财政年度，美国联邦政府财政赤字高达4380
亿美元，创历史最高纪录。下一届美国总统在2009 财政年度很可能将要面对超过5000 亿美
元的财政赤字。9
这与小布什上任后推行的减税政策也有关。
小布什上台不到5 个月就提出了一个10 年减少个人所得税1。35 万亿美元的议案，并获
得通过。这是自1981 年里根减税以来的最大减税方案。10
事实上，在小布什担任总统职位以后，减税一直是他政策中的一个重要组成部分。
小布什连续推行的减税政策，不仅造成严重的财政赤字，也因减税力度的厚此薄彼而造
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成对弱者的不公。
小布什的减税方案中最引人注目的是他将推动红利税率降低50％以上，这意味着减税
的好处几乎全部流向最富裕的纳税人，因为他们的收入中红利所占比例最大。根据美国税务
政策中心的计算，如果小布什的计划能够得到顺利执行，那么64％的减税好处将流向5％的
最富裕纳税人。白宫官员承认，富有纳税人是新方案的主要受益者，但他强调，政府减少红
利税是为了进一步振兴股市。
在这一点上，小布什的方案遭到了民主党议员的强烈抨击。他们认为该计划并没有促进
基建投资、帮助中小企业等，反而是为富人减税的计划，根本就是一个幻景，对促进经济没
有实际作用。北卡罗来纳州参议员爱德华兹称，政府正在利用摆脱衰退的机会把钱转移到富
人口袋里，而对普通人来说没有一点帮助。参议院民主党领袖达施勒更是将其称为选错时机
帮错人。他说，政府在经济萧条时期只帮助富人，却忽视了广大的中产阶级家庭。达施勒表
示，将尽全力推出为中产阶级减税的方案，以真正促进经济发展，其中包括暂停扣除社会保
险工资税和增加一次性退税额。11
小布什力主推行的减税法案，从根本上扭转了“提高政府调控能力”、“增大政府提供公
共产品的责任”的传统思路。
减税减少了政府的财政收入，而小布什政府必须促进房地产的快速发展，以此增加就业
机会，加快美国经济复苏的步伐。
事实也正是如此。住宅的繁荣给政府带来就业和税收的稳定增长。以2001 年为例，新
建住宅市场在全美范围内带来大约350 万个就业岗位和1660 亿美元的收入。同时，每修100
套单家庭住宅就可以支撑250 个人的全日就业。除此之外，住宅修建好后还会继续为当地政
府提供财政和税收的支持，大约每年每100 套单家庭住宅就可以达到50 万美元。
小布什的减税方案，把财富交给了民间、交给了市场，以期获得比政府更高的配置效率。
问题是，加快住房建设的资金从哪里来？离开了资金，一切都只能是纸上谈兵。
房地产是资金密集型行业，没有足够的建房资金根本无法实施提高家庭住房拥有率的计
划。
值得注意的是，小布什任职期间，美国的公共住房投入是大幅削减的。以“希望六号计
划”为例，美国议会于1993 年启动了“希望六号计划”，意在摧毁并重建衰落的公共住房。
“希望六号计划”每年的可用资金为3 亿～5 亿美元，成为改造公共住房的中坚力量。
而小布什从2003 年起，就试图取消对希望六号项目的资助，但是，其提交的议案遭
到议会的否决。不过，希望六号项目的噩运也由此展开—希望六号预算从2004 年前的每年
超过5。5 亿美元下降到了2005 财政年的1。43 亿美元，可谓一落千丈。12
那么，在财政趋紧的情况下，小布什政府该如何实现提高家庭住房拥有率的梦想？能否
找到一种方式，既能解决住房问题，又能通过房地产业的繁荣带动经济发展，并且，不需要
政府承担太多公共责任？这种看来异想天开的事情，在小布什任期内，变成了现实：鼓励穷
人按揭买房，同时鼓励资产证券化，在按揭贷款的基础上，创造出庞大的金融衍生品，出售
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给全世界的投资者。简而言之，就是穷人及无信用记录或信用度较低的人，从银行取得贷款，
而银行则把发放出去的住房抵押贷款以债券或其他有价证券的形式发售。
资产证券化并非始于小布什时期。1970 年，美国政府抵押协会（GNMA）发行首只公
开交易的抵押担保证券，开创资产证券化的先河。在研究美国住房政策变化的过程中，笔者
惊讶地发现，也正是从这时起，美国公共住房建设在住房政策中的核心地位被淡化！