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政府解决人口与土地问题的措施 国有土地的开放
汉代皇帝作为整个国家的主人，有权直接支配那些不属私人所有和没有登记的土地。因此汉代皇室占有大面积的土地，主要是山林、沼泽、森林和湖泊，这些土地部分被用作供皇帝渔猎的苑囿，另一些则用作官营牧苑。不过，那些散布全国的无主土地，即便没有指定任何御用用途，也同样处于皇室的控制之下。西汉政府一直有两个独立机构来分别处理政府和皇室的财政事务。少府掌管来自山海池泽的收入、政府公田和苑囿的产出以及封君的贡物，其支出包括用于宫廷消费、皇室宗庙祭祀、赏赐与馈赠的钱物。另一方面，由大司农掌管田租和财产税，负责政府开支、国防费用、公共工程和政府官员的俸禄。皇室苑囿被认为理所当然是专属皇帝使用的，所以当萧何提议开放上林苑中的空地让百姓耕种时，高祖勃然大怒，并将他这位功勋最为卓著的副手、汉代的首任丞相下了狱。（《汉书补注》卷39，第5－6页）国有土地还包括水利系统建成后，位于沼泽与河床的边际土地。例如，武帝统治时期曾将畿辅地区一条废渠渠底的土地授予了越人，这是一个移居到了畿辅地区的南方民族，地租则交予少府。
汉政府还直接占有大量没收来的地产。皇室通过这种方式获得的土地，部分由各种政府机构管理。政府可能仍然让原来的佃农耕种这些土地，自己只是收取地租。皇室控制的这类土地中最大的一部分是在公元前2世纪最后25年武帝统治时期没入的。即使在其他时期，皇室也从犯罪的平民与官员处获得了相当大面积的土地。
似乎各种政府机关，不论是中央政府部门还是地方行政机构，都可以占有土地，尽管并不清楚它们是如何获得这种所有权的。在一个事例中，某郡郡守要求将其官府占有的土地无偿授予百姓，这些土地也许原本是准备出租给他们的。这一事例表明，否则的话，这个郡的官府，或者甚至是郡守本人，实际上是可以将地租据为己有的。
在一次非常特殊的情况下，朝廷曾下诏要求政府官员自行收取租税，可能就是向那些在分配给特定政府机构的农田上耕种的百姓收取地租。这一事件发生在公元190年－195年之间，当时权臣董卓将新立的献帝挟持到长安，刚刚在此重建朝廷。在这个非常时刻，由于正常的财政机制尚未发生作用，各个机构可以自行设法筹集维持本身运转的财物。然而，如果说政府部门能自行没收土地，并据以收取赋税或田租，则是根本没有道理的。更可能的情况是，文献中提到的土地名义上是分配给这些政府机构的，而相关官员被赋予了收取这些土地上租税的责任。虽然由这种非常时期的做法，并不能推导出向政府机构分配土地是一种常规模式，但并不能排除官府而不是个人，同样可能由朝廷授予土地作为其收入来源。
总之，汉政府的确直接控制有大量土地，可以供朝廷处置。武帝时，富人与无地农民之间的两极分化似乎已成为十分严重的问题，以致政府不得不采取措施来防止社会结构的不断恶化。朝廷解决这一问题的办法首先是将土地授予那些失去土地的农民。从公元前140年第一次提到国有土地的授予，到公元2年的最后一次授予，《汉书》记载了11次授地活动。68（文献一，38－49）有意思的是，这些授地的事例有一半以上发生在公元前69年与公元前43年之间，而这段时间的事例都提到了“假”这个字眼。也就是说，除了最初两次与最后三次，国有土地一般是出租而不是给予百姓。同时，最后三个事例中的两个，即公元前6年与公元2年的事件，都与政府剥夺私人财产重新分配有关。在不断放弃苑囿和其他保留地及属于地方政府所有的土地后，汉政府似乎已经耗尽了它的土地资源，不得不要求皇亲国戚与高级官僚放弃其田产以安置无地农民。公元2年的最后一次努力，可能预示了皇室土地分授的终结，因为在这一事件中西北一个边郡——安亭郡的部分土地被用于了重新安置东部地区来的饥民，而不是使用灾区附近的土地。
要求将私有土地授予贫民，意味着需要土地的农民已经没有可能得到未垦荒地。既然私有土地在正常情况下应该是正在被耕种的，将这样的土地授予贫民，无非意味着将原来可能是佃农的耕作者赶走。实际上，这种行为是无益的。请求富人与权贵将土地分给百姓，是从扩大耕地面积向更好地分配现有土地的根本转变。所以，公元前6年与公元前2年哀帝和平帝时的事例，其实也表明了从出租土地到重新分配部分私有土地的政策调整。《盐铁论》中的一段话给我们提供了有关土地出租真实情况的线索。这一重要史料记载，奉诏上朝参与有关盐铁专营利弊的地方贤良文学，对土地出租的合理性提出了质疑。从负责盐铁专营的官员的回答看，很明显，政府实际上是国家最大的地主，并从耕种者那里收取了大量地租。同时，从政府那里获得土地的贫民在面临严重困难时，经常不得不将那些土地又卖给富豪与权贵。于是，政府的土地实际上落入了富人手中，贫苦农民则再次沦为了地位低下的佃农。农民无论是成为政府的佃农，还是抢占了其土地的权贵的佃农，他都是受苦的一方。
东汉政府继承了前一时期的措施：公元66年下令将郡县和王国的所有公地授予贫民；公元70年从黄河引出的一条渠道沿线的低地被分授了；公元76年皇室苑囿上林苑的禽鸟禁猎区被分配了；公元84年的一道诏书再次要求地方郡守将国有土地分给贫民，同时贷与他们种子、粮食，租给农具，并免除数年赋税。这道诏书揭示了国家的人地关系极不平衡，部分农民不仅没有土地，而且没有耕种土地所需的资本。然而，公元86年皇帝在国家东部大范围巡游时，却注意到几个郡国仍然有未被利用的肥沃土地，并下诏将其授予贫民。看来如果不是此前关于授地的诏书没有得到充分贯彻，就是地方政府仍然在攫取土地。到公元1世纪末，朝廷对贫民的恩典不再采取授地的形式。政府下诏开放国有土地，诸如宫廷苑囿和皇家禁地，不过是允许百姓在这些原本封闭的地方从事砍柴、采集、捕鱼之类的活动。值得注意的是在公元109年的诏书颁布之后，《后汉书》中就再也没有国有土地被授予贫民的记载了。取而代之的是，在发生饥荒时发放粮食成为了最主要的救济措施。
东汉的扶贫善举似乎在逐渐萎缩。最初是从皇室直接控制的土地中取出一部分授予百姓，接着皇帝不得不希望地方政府将其控制的土地拿来分授，再后皇帝的恩典减轻到允许在皇室苑囿中采集食物与其他物品，最后政府仅仅通过分发粮食来向贫民提供救济。东汉政府并未像西汉皇帝一样，长期保持全国最大地主的地位。当然，缺乏像西汉政府曾经拥有的同样规模的未垦荒地，也是导致其救济行为萎缩的重要原因。东汉时期朝廷的诏书通常要求将土地给予贫民，而不是出租，也决定了其行为无法长期延续。由于东汉政策受到地方豪族支配，我们可以推测，豪族是欢迎将土地授予贫民的，因为这是豪族最终将这些土地据为己有的便利途径。
两汉政府还通过改善灌溉系统或其他行为，在地方上努力扩大耕地面积与提高粮食单位产量。西汉时期，皇帝一再颁布法令敦促地方官员发展农业与养蚕业。为确保官员尽最大努力行使其职责，还制订了奖惩措施。中央政府甚至派遣了专门的使者指导农业发展。然而，《汉书》中记载的有成效的事例并不多。当然最有争议的人物是王成，作为对在辖区安置了8万流民的嘉奖，他在公元前67年被封了侯。（《汉书补注》卷8，第8页）然而在他死后，人们发现王成实际上是虚报了人口。（《汉书补注》卷89，第36页）
公元前35年前后任南阳郡守的召信臣是业绩最为突出的地方官之一。为了促进农业发展，他花费了大量时间视察乡村。在他的任期内，南阳兴建了数十个水利工程，灌溉面积最终达到3万顷，由于这次新的经济繁荣，当地人口翻了一番。与他同时代的陈立，也因劝农有功受到过奖赏。
东汉皇帝颁布的诏令与西汉时期颁布的非常类似。官员被告知禁止在农忙季节扰农，要消除虫害以及勤于劝农。《后汉书》记载的东汉时期的循吏，比西汉时期的数量要多。在东汉杰出的地方官员中，大多数的业绩不是扩大了耕地面积，就是增加了著籍人口，更常见是两者都有所增长。译文提到了六个事例，时间跨度几乎贯穿了整个东汉。考察对他们的记载可以发现，这些事例涉及的范围不仅有很容易获得闲置土地的边疆地区，而且包括了由于内战而使得当地大量耕地抛荒了的中国心脏地带。换句话说，新开垦的农田，通常是再次被开垦出来种植的抛荒土地，或者是由于更有效的灌溉而获得了改良的土地。
政府解决人口与土地问题的措施 小结
两汉政府都试图维持农业人口的稳定与繁荣，他们被视为国家的基础。农业生产最主要的资源是土地。然而，人口的增长，特别是人口地区分布的不平衡，使政府难以确保耕者有其田。在人口最为密集的地区，提高农民的社会地位和减轻其赋税负担，无法真正缓解人口太多而土地太少的压力。当然，移民是缓解人口密集地区部分压力的办法之一，但是向南方的移民，这一中国历史上人口流动最重要的长期发展趋势，并没有获得政府的积极支持。政府组织的人口迁徙主要与北部边疆的防御联系在一起，但无论在效果还是规模上，向北方的移民都无法与向南方的移民相比。向贫民授予国有土地，应该被视为开发未垦荒地，从而增加耕地面积的措施。然而，耕地面积增长的速度从未赶上过人口增长的速度。史书中经常提到流民，表明人口相对于可利用的土地是过剩的。人地比率不适当的问题，由于富人与贫民之间土地分配的不均而进一步复杂化了。贫民一旦丧失独立小农的身份，成为富人的佃农或农奴，他们在生存与饥饿之间的回旋余地就非常窄小了。
土地成为被追逐的财富 工商业的发展
在前一章我们提到，秦统一后人口的增长导致了人均耕地占有率低下，留给农户的农田面积很小。如果农业不是劳动密集型的，剩余劳动力就必须移居新的未开发地区，或者进入农业以外的领域，如工商业。
事实上，在中国历史的早期，工商业似乎一度有机会兴盛起来。早在战国时期，伴随着各区域间的频繁交流，货币制度的发展，以及城市中心的增长，在中国历史上第一次出现了商业的繁荣景象，而且富有的工商业者也赢得了较高的社会地位。71
汉初商业活动活跃，延续了战国时期商业的繁荣与引人注目的城市化进程。太史公司马迁在《史记·货殖列传》中列出了公元前2世纪时中国的一系列重要城市中心。他对每个地区都指出了一个关键的中心城市。这些城市中心不是有广阔的腹地提供基本商品，就是能够从外国输入重要物质，并且都依托陆路大道或水道，交通运输十分便利。72《盐铁论》记录了公元前81年朝廷举行的一场关于经济政策的辩论，这些城市很多都在该书中被作为商业中心而提到了。73
比较春秋与战国时期可以看出，战国商业之所以活跃，一方面是由于战国时期道路系统更为发达，当时为战争或其他国与国之间往来而修建的道路，促进了交通的发展。另一方面则是由于在每个大国内部人们都可以自由流动，而这些大国比春秋时期的封国要大得多。74汉代中国已经统一，战国时期交战各国沿边界修建的障壁与关卡大为减少，道路系统更加完善，由此可以想见，汉代的商业活动必定更加兴旺。最好的道路当然是由秦始皇修建而被汉朝继承下来了的驰道。据说，这种驰道“道广五十步，三丈而树，厚筑其外，隐以金椎，树以青松”，“东穷燕、齐，南极吴、楚，江湖之上，濒海之观毕至”（《汉书补注》卷51第2页）。司马迁指出由于国家统一，“富商大贾周流天下，交易之物莫不通”，任何自然资源的流通都无需交纳关税，也不再有其他限制。（文献二，1）在统一国家撤除了战国时期敌对各国所设立的壁垒后，战国时期已经浮现的各地区间的依存关系，就发展成为了活跃的区域间贸易75（文献二，2）。
区域经济的专门化意味着可以大规模生产某种地方的特色产品。司马迁曾列举了许�