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就是以州为运作基础的政府,而所谓国家制政府,则是直接统治民众个人的政府。我刚才提到过,这个跨越对当时的美国,实在太大。大家马上要问:国家制?州怎么办?其实问题后面是大家对“美国”本身的认同困难。
到底是国家制还是要联邦制,其实是“要松散的‘联合国’,还是要美国”。这样大的讨论马上会僵住。大会再次避开难题,先易后难。这种做法在这次会议上一再使用:僵住了就拐弯讨论其他容易的条款,再僵住就再拐弯,等解决了容易的问题再回头讨论难的。所以,费城会议的讨论,就像螺旋一样一圈圈地转着讨论,直至最后全部议题都化解开来。
有时候,我们看来很容易的议题,都不那么容易。例如,是不是要设立一个国家级的元首。按说,州有一个州长,国家也就该相应地设置一个行政长官,叫做总统,不是就完事了吗?事实却不那么简单,因为一个小地方有一个行政长官,感觉比较自然,而在当时的世界上,挑出不论哪个大国来,若是有个站在权力顶尖上的人,那肯定就是皇帝了。现在美国这个大国,在行政权力的顶端,站上个人,说是叫总统,怎么看都叫人不放心。就让他统治我们大家了吗?凭什么相信他不渐渐地变成皇帝?
费城制宪会议最根本的困扰,就是是否真的建立一个大政府。在大政府势在必行之后,最大的忧虑,又是如何使得政府权力不变成专制。为了防止这一点,他们出过的方案,现在看来,都有些可笑。比如说,不让总统沾钱——根本不给他发工资。这其实也是美国的一个传统,当时除了一个州之外,都不给公职人员发工资。就是今天在一些美国小镇上,镇长都是义务的,反而是具体的工作人员有工资。因为镇长工作量也不大,自己另外有一份谋生的职业,只是业余当官,为居民服务。这和高薪养廉的思路恰恰相反。
另外,他们还提出过,设立三个并列的行政长官,就是相当于三个权力相等的总统,组成一个执政小组。这个想法其实还是在追寻古罗马的遗迹,他们实在没有同时代的民主大国可以参照。总之,按照富兰克林说过的那句著名的话,就是,我们知道第一个总统会是个好人,可是,谁知道后面会选出什么家伙来呢。而那个大家都知道的“第一个好人”华盛顿,正默默地坐在那儿,一声不出。
这些今天看来并不复杂的问题,在两百多年前,却是很费推敲的困难的事。
宾夕法尼亚的詹姆斯·威尔逊起来主张单一元首。威尔逊出生在苏格兰,在苏格兰启蒙思潮的大本营爱丁堡大学等三所大学接受教育,在美国宣布独立之前十年的1766年,当时才24岁的威尔逊,已经受聘于费城学院,任拉丁语教授。之后,他师从约翰·迪金森,学成一位出色的律师,也是一位法学专家。美国历史学家称他为费城会议上最深刻的思想家和最精确的理论家。他也是当年《独立宣言》的签署人。他认为,行政长官办事必须快、决断,而这只有单一元首制做得到。
但是也有人反对。讨论到后来,就连宣读“弗吉尼亚方案”的兰道尔夫,也改初衷,开始发言反对单一元首制,主张三元首制了。
富兰克林是东道主宾夕法尼亚的代表,已经81岁,正生着痛风病。他是当地人,就住在两条街以外的地方。我们曾经去参观过他的家,楼下就是他自己开的印刷厂。他每天坐着特制的轿子来开会。他多年在欧洲担任外交工作,是当时美国罕见的具有国际声誉的人。在这个分歧重重的大会上,富兰克林以他独有的智慧、名望,总是在关键时刻起着“和稀泥”的作用。
可富兰克林也反对单一元首制,他认为单一元首制风险太大,一方面是要防止这位元首自我膨胀,再有,万一他生病、去世了又怎么办?缺任期间,谁来管行政?
富兰克林年事已高,但是脑子很清楚。他经常是写好了发言稿,让威尔逊代读。他也不赞成给总统发薪水。他认为,不管行政长官是一人还是多人,都不应该有薪水,因为人都会受野心和贪欲的诱惑,开了这个口子,他就会利用权力给自己长薪水。他说,英国的高官就是没有薪水的,宾夕法尼亚的教友派也是这样,把担任公职看成荣誉,荣誉重于酬劳。从这里,你也可以看到美国民主政体的欧洲传统。它自然地从上层精英向下逐步扩展。一开始人们都认为,参政者不会来自底层,不会有养家口的问题。
在制宪会议上,对于行政、立法、司法这三权,要平衡和制约。从理论追溯的话,原则在古代就有了,可是具体怎么做?其中讨论得最多的,还是立法者和执行者,就是立法和行政的关系。原则上,是立法的一方定规则,身份上是主人,总统照规则做,就是个管家。原则是这样,事实上却并不那么简单。
在当时的欧洲,民主在渐进中,就是从国王大权独揽,到渐渐产生立法议会。立法议会本身,又是从贵族独占议席,到作为平民的上层绅士和商人逐渐分占席位。然后,是君权渐弱而立法议会渐强。直到美国的制宪会议时,欧洲那头的民主演进,还在君权和议会争高低、求平衡的阶段。这样的演进是利益分配的过程,一头觉得不合算了,就会有摆脱对方的念头冒出来。
例如在法国,它的议会是所谓三级会议,出现的年头并不晚,也就是说,就渐进改革的“起步”来说,它并不落后于英国。只是,路易十三的摄政王一强,就把议会给停了。如此打破权力结构的平衡,在英国也屡次上演,只是英国没有像法国那样,出现议会中断160年,也就是政治改革中断160年的糟糕局面。
在北美殖民时期,作为行政分支的总督与议会之间,从来没有过欧洲本土那样兵戎相见的血腥冲突,可是,议会和总督不一致的时候,“法律和秩序”最终得由总督说了算。争议还是靠一边压倒另一边来解决,权力偏大的一头,经常是总督。
这些经验,使得美国的国父们看到,行政分支,似乎总是隐含着很深的皇帝、总督的历史根源和专权倾向。自然渐进的制度改革,就是专权者逐步向民间让权。在一个民主制度下,议会的立法,也不可能有许多执行细则。这些细则往往是留给行政分支制定的。行政这个管家在执行过程中,有相当大的权力膨胀的余地。再说,行政一头是具体操作,对大展宏图自有一套看法,却必须受到议会的约束。事实上,也常常有这样的事发生,就是行政明明觉得自己是对的,议会是错的,却说服不了议会。这种权力制约的机制,也会演变成降低工作效率的牵扯。行政一方干着干着,受不了约束,心生“踢开议会”的想法,这是很容易发生的“正常情况”。
这使得他们对总统很不放心。最后经过充分的辩论,权衡利弊,好不容易才通过了单一元首制,也就是今天美国的总统制。
不仅是总统让他们不放心。北美的形势,也使得他们对所谓代表人民利益的立法议会一头,同样充满警惕。在美国这一段各州的共和制实践中,他们看到,一些州里因欠债者占上风,就通过立法缓偿(stay law);不想还债,就立法迫使债主接受贬值的纸币(tender law)。所以立法机构的权力膨胀,也同样危险,因为他们可能既损害了自己的长远利益,也忽略了少数人的死活。
再三平衡之后,他们做出的选择,是让这两个分支尽可能没有牵扯。在来源上,不是由国会推出总统,而是国会、总统都分别由各州选出。在决策上,他们相互制约。总统虽然可以提出议案,但必须由议会超过一半的多数通过才能立法。
那么,假如总统不同意国会的立法,又怎么办?他能不能有否决权?富兰克林根据宾夕法尼亚的经验,认为行政否决权不好。因为在殖民时期,总督就有否决权,这往往成为总督敲诈州议会的手段:不同总督讲好条件,议会的立法马上就会被他否决掉。他们在权衡,如果总统没有否决权,行政长官可能沦为傀儡;可是,如果有了行政否决权,行政长官又会不会权力膨胀?
又经过半个月的争论,一致认为,解决的方案是,不给绝对的行政否决权,而是给相对否决权,否决之后,国会还有一次再否决的机会。就是说,在议会立法后,总统可以行使否决权,表达自己的不满。主人吩咐怎么做,作为执行的管家,也有权说,这规矩我根本没法执行。总统否决之后,议会若要再次通过,一半的多数就不够了,就必须要2/3多数通过,才能压倒总统否决权。这时,总统就必须执行了。这就是直到今天还在运行的做法。
行政、立法两大分支,命定就是不断地在“斗法”。在此后实际的运作中,美国国会就有一些立法,被总统否决之后,永远也休想达到2/3的强行通过票数。结果,他们就把总统不肯签字的立法,和总统急着需要的立法捆在一起,算作同一个法案。总统按照规定,不能部分签署立法。就是说,同一个法案,总统要签就全签,而不能局部否决其中的条款。迫使总统为了促成自己需要的立法,也就只好把自己不喜欢的立法也一起签下来。这种法案在美国被称为“猪肉桶”。反“猪肉桶”,也是今天美国政治改革的一个细节内容。
和行政分支相关的,还有一个任命和解雇的问题。总统虽然是最高行政官,有权任命他自己手下的行政内阁官员,各部部长、外交大使什么的。可是,任命都必须得到参议院的通过。
可假如总统出大问题,又有谁有权力来解雇总统呢?最后他们决定,为了防止行政权力腐败,如果总统有叛国、受贿等不轨行为,作为人民代表的国会有权弹劾。弹劾总统的程序,必须由较为草根层的众议院以多数通过而启动,由更为精英层的参议院模仿法庭形式展开审理,审理过程要由最高法院首席大法官主持。最后经过参议院的2/3多数通过,才能成功弹劾总统。
弹劾制的来源是英国,可是今天的英国已经废除了这种制度。弹劾制在费城会议进入美国宪法,是他们担心总统万一要发展成皇帝、为所欲为的时候,国会可以合法地把他赶下台。
可是,这也有危险的一面。美国总统由民众普选,而不是从议会诞生,所以,占国会多数席位的政党,和总统所属的政党,经常不是同一个党。国会和总统有重大分歧不稀奇。假如国会没有自制能力,那么,弹劾制很可能被滥用,造成国会动辄赶总统下台,政局就不稳定。
可是,在美国两百多年的历史上,国会只有两次动用弹劾程序,而且都没有成功。其中最出名的,就是我们都看到的几年前对克林顿总统的弹劾案了。
“案情”你都已经很熟悉了。克林顿总统在执政期间有了婚外情,非常不巧的是由于其他案子,当时他正好面临独立检察官的调查。于是,他在总统任期中的私人生活问题,被无孔不入的检察官列入了司法调查范围。最后,克林顿内外交困,在大陪审团面前、在誓言之下,面对自己的隐私问题,有了一次“誓言之下”的谎言。
美国法庭要求作证者发誓保证证词都是实话。“誓言之下”的谎言,在美国就是“作伪证”,就是刑事重罪。因为证言的可靠,是司法最重要的支柱之一。假如司法证据任凭伪造,作伪证不受重罚,就根本谈不上什么司法公正了。
因此,追究的是伪证行为本身,而不是伪证的内容是否重要。而克林顿总统的伪证行为,最终被事实揭露,导致国会对克林顿总统启动弹劾程序。这是美国历史上的第二次。
现在,一切时过境迁。人们已淡忘了当年的那场大风波。克林顿总统也在正常任满离职、回归平淡之后,出版了他的回忆录。回顾往事,他一方面表示了对个人行为的反省,一方面,却憋着一口气,在回忆录中强烈抨击了国会的弹劾运作本身,指责这是对立政党在政治上的恶意炒作。
这也令我再次回想这个弹劾案的意义。最初引起我注意的,是国会在弹劾案当时的投票结果。在启动弹劾的时候,就“伪证”本身来说,事实已经非常清楚,几乎没有什么疑问。这是弹劾案启动的依据。假如这是一个似有似无、模棱两可的事情,相信弹劾案根本不会启动。
所谓对总统的弹劾,是一个立法机构对行政首脑实施的类似司法审判的机制。审理过程是由最高法院首席大法官主持。参议员做出非常近似于陪审团的投票。但是,这是公开的投票,电视全程转播。后果的差别是,弹劾成功的话,总统受到的处罚只是丢官,而不是判刑。