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散，并未有实质上的改进。
过去二十年来，国家学业成就测验中，语言一项的平均分数就降低了将近三一个百分
点。最近许多地方举行的统一学习成就测验中，考试内容除了有基本的阅读和简易算术之
外，还包括实务测验，像是填写工作申请表和读罐装食物说明等。在某一个学区，有百分之
四十五的学生没有通过算术部分的考试，百分之一四则在阅读测验上失败。与昔日的学校系
统相比，这些都是大而无当的教育系统所造成的结果。
繁文褥节有啥好？
官僚制度与代表繁文褥节的“红带子”（red tape）已成为同义词了。“red tape”的
由来要追溯到旧时英国，当时人们用红色带子捆扎法律文件，英国民法的判决一般是循援前
例，所以，任何案件的裁决都需要对以往的案例作一番研究。于是，律师和秘书每回都得花
上许多时间松绑文件上的红带子。那些急切等待判决的人难免失去等待的耐心，就随口骂出
“该死的红带子”或“红带子愈多，延误愈久”等埋怨的话。
笔作串肉叉，红带系手脚。
——狄更斯（Charles Dickens）
一开始，“红带子”指的是繁琐的文件工作，但到现在已变成冷酷无人性的象征，指那
些既无用处又无意义的组织规定、程序和各种表格。
解决问题的命令愈多，结果愈糟。
——罗伯逊（Jack Robertsoin ）
今天如果你发明了一种比较好的捕鼠器，在完全符合劳工关系法、职业安全健康标准、
环境影响评估（包括空气和水污染），以及产品安全标准之前，是不可能有任何利润的。你
的产品广告受联邦贸易委员会的管辖，产品商标、专利和其他相关权益则得送交法务相关部
门审核。基于这种种规定，一开始就得花上一大笔钱，于是你想到何不压低售价来换取现
金。这也行不通，因为你得遵守证券交易委员会的规定。市场调查显示其他国家的鼠害远较
国内严重，国外市场发展潜力极大。但是，想要争取国外的大好机会，得先向商务部申请外
销执照。除此之外，雇用员工时必须谨慎小心，不可依性别。种族和年龄作为雇用员工的依
据而抵触公平雇用法。在遵守执照使用、建筑和安全法规的同时，千万别忘了缴交关于社会
安全基金、退休金及各种税务的相关报告。尽管创业维艰，仍然得依法守法，无人例外。其
结果就是你所生产的文件资料远远超过生产的捕鼠器。
我的疑问是当一个政府变得暧昧难懂又嗓嗓不休，不知所云时，人民究竟能了解多少？
而且还会继续支持他们的政府吗？
——布朗（Jerry Brown）
于是，你可能觉得自己受到过多的要求。毕竟，过量又毫无意义的繁文褥节与公文，和
你的捕鼠器实在扯不上关系。在乎心静气的时候，你还能客观看待一切，认为自己是个奉公
守法的好公民。毕竟，你不希望社区水源受到自己或任何其他人的污染。尽管你对许多其他
规定也心有戚戚焉地认同，然而还是对一层层、一关关的大小规定感到一分挫折。这种官僚
作风让人难以忍受。尤有甚者，每回政府向人民要求任何资讯或金钱时，不是立即得拿到手
就是定下期限，否则逾时处罚。反过来当人民对他们有所要求时，不是没有回应，就是官架
子伺候（全国专业官僚协会）。
●国家专业官僚协会的声明
一九七一年六月二十二日星期二，当时的国家专业官僚协会主席，詹姆斯·博伦
（Jammes Boren）博士，在国会公共事务委员会的工作检讨听证会上出席作证。在一场政治
斗争的乌烟瘴气中，某一部门的负责人受到众人的弹劾，当时委员会正针对冗长的行政程
序、行政成效不彰以及过量公文作业的申诉事件进行调查。证词指出由于过多的规则和审核
程序，一条高速公路的建造时间多了四年半。也因为行政程序的耽搁，联邦公路系统完工时
的费用将超出预算一百二十亿美元。同一报告又指出，某些高速公路工程必须经过六十二个
部门的审查，每一条新的规定每年会增加一千八百万页的公文。一个典型的“工程师团”计
划，从国会通过到开工动土需花上十六年的时间。接下来，轮到官僚中的官僚博伦博士出庭
作证，并发誓一切所言都是事实，博伦的部分证词是这样的：“你知道所有的事情都是相对
的，对如此复杂的事情，你要我简单地分‘是’与‘不是’，实在是有违专业精神……历史
上，在公家服务的人对这种二分法问题的回答都十分谨慎，就拿罗马的彼拉多（Pontiuspi…
late）为例，有一回有人间他类似的问题，他只简单地反问：‘什么是真理？，然而，如果
你能让我详细解释事情发展的始未，或许我应该说，在一般人定义真理的相对抽象意义的前
题下，我想你可以预期我的证词就是你要的答案。”由于时间有限，博伦博士无法就其对
“真理”的立场作完整的陈述，而请求庭上答应他退席。
以下是博伦博士的部分证词以及他对委员们所提问题的回答。
“主席，各位委员，今天我在此，绝对无意冒犯各位及前面几位已出庭作证的先生小姐
们。然而此刻，我心头的负担确实沉重。原因是我早就注意到委员会坚持要简化行政程序和
致力改善公路、水坝及其他公共建设进度落后的问题。
“委员会坚持的态度可能使大家忽略了‘停滞的美感’。”
“数字、品质和与时间相关的因素是决策延宕的几项关键。我想这几点已在我方才的证
词中谈到。”
“冬日的雪为乡间添增多少美感与详和，我们可曾一片一片的去细数雪花？”
“对成天胡思乱想的人，不给他足够的纸来记下他沉思的结果，无疑是剥夺了他们让这
种富创意、只光想不做的工作态度获得发挥的工具。”
“但是所有的艺术家都有选择艺术形式的自由，有些人需要用大笔挥洒在一大片的帆布
或画纸上，而有些人却是用细腻的手法，以细部的描绘表达出潜在意识的形象和美感。”
“但是，主席和在座委员们，我建议大家应考虑到为了行政工作的品质，增加而非减少
公文的数量事实上是比较理想的。”
“公文与行政人员的关系就好比画家与画架上帆布的息息相依。”
“国家专业官僚协会有三大纲领：（1）主其事时则沉思；（2）遇难题时则委任之。
（3）有疑时则含糊带过。
“这些是该会成立的主旨。坚守上述原则，妥善利用建设性的不决不做的手段，我们自
然能降低各计划的费用，进而避免错误的发生。”
从历史的角度来看，庞大行政体系的产生，其责任归属十分难以确认。没有人刻意塑造
出这样一个巨大的系统，但由不同特殊利益团体相继要求政府颁布不同的政策、法规或禁
令，在经过政治体制与行政系统的运作后，这些要求全都成了一个个行政梦魇。即使他们争
取的某些项目的确是为了一般公众，但他们的目光焦点只限于整体运作中的一小部分。例
如，家长教师联谊会对美国未来的关心层，一定不同于那些曾在外国参战的退役军人。环境
保护团体对自然资源的兴趣也与石油、冶矿和木材公司大异其趣。太多不同的团体，太多不
同的关心焦点，其结果自然是令人窒息，和令人无法应付的各种规定和程序。
●我们知道自己要的是什么吗？
人类的行为叫人不解。终其一生，我们做自己讨厌的事，赚钱买不需要的东西，讨好那
些自己不喜欢的人。我们想的和做的总是两回事。吃饭时，我们读书；看电视时，实际上是
在吃饭。开车时，我们听音乐；真正听音乐时，又在房子里四处收拾。想与好友促膝畅谈
时，选择的是吵闹的餐厅；参加派对玩乐时，却又整晚与人谈天。
民主动或不动？
现在让我们来看看建立一个行政体系时，民主是如何运作的。
生命就是一场权力游戏。游戏规则很简单：了解你要的是什么，然后想办法得到它。
——科达（Michael Korda）
以前药品和食物直接取自于自然资源，消费者可以检查食物的味道和外表来判断它们的
新鲜与否。随着包装技术的改进和化学添加物的发明，今日包装上的图片或经过化学方法改
变后，食物的色香味都可以轻易的朦骗消费者。今日的消费者必须仔细阅读产品包装上的说
明后，才能知道产品中确实的成分。为了保障消费者权益，政府通过了“诚实标示法”。然
而，仅仅如此并不够，除非政府进一步提供产品测试结果。否则，消费者仍然无法知道化学
成分的有害与否和使用限量为何。
这里的食物平淡无味到能让你吃到打嗝，却好像没有吃过东西一样。
——福克斯（Reed Fox）
早在一八四八年，政府即首次针对药物立法，禁止假药进口。然而，直到一九○二年药
商才开始遵行，后来，两名儿童因眼用了破伤风感染的白喉抗毒素而死，而引起大众哗然，
于是国会又通过了病毒、血清和毒素法案。
我终于知道什么叫迷药了——他们所作的一切都叫你迷惑。
——米勤（Harlan Miller）
在一九○六年，食品药物法通过立法。其立法的原因是屠宰业者不注重卫生，有些业者
甚至贩卖“4D”级的肉给消费者，所谓“4D”指的是某些肉商将死的、垂死的、得病的或腐
朽的动物送到包装厂打包后，再送到市场贩卖。这种作法引起了一般消费者大众的高度关切。
所有对疾病与死亡的兴趣，只是对生命感兴趣的另一种表达方式。
——托马斯·曼（Thomas Mann）
自此之后，危机一发生，新法随即产生。在一九三七年，一百多个人因为眼用含剧毒成
分二砷乙甘醇的磺胺万用药而死。国会在一九三八年立刻通过新法，规定以后所有的新药都
必须先通过安全试验。
某种新上市的神奇药物其价格一点都不贵。而那正是它神奇之处。
——科芬（Harold Coffin）
一九五八年，萨立多胺（thaliaomide）在德国上市，它被誉为是最好的镇静剂，同时
也销往其他国家。到了一九六一年，萨立多胺遭到禁卖，因为有人指出上干怀孕妇女因服用
萨立多胺而产下畸形儿。当时萨立多胺在等待美国食物药品管理局的批准。当国会知道依当
时的法律规定，萨立多胺极有可能通过食物药品管理局的检验上市时，立即制定了一套耗时
又耗钱的药物检验手续。以致于今天，整个食物药品管理局的组织变得异常庞大，其所属的
单位总共包括：（1）食物部，（2）产品安全部，（3）药品部，（4）兽医药品部，（5）放
射医学部，（6）生化部，（7）医疗器材部，（8）全国毒物学研究中心，以及（9）各地办事
处。
最后防线
在佛罗·里达莎特莱海边，卫生局下令禁止一名十一岁男孩在路旁贩卖柠檬冰。其原因
是这名男孩无法提供顾客洗手间。卫生局官员解释道：“我们只是为大众的健康着想，决不
是刻意欺负小孩子。”
今天，随着愈来愈多药性强但毒性也强的药物上市，加上食物添加剂的普遍使用，食物
药品管理局在成分测试与结果公布方面提供了消费大众绝佳的服务。但多年前，在食物药品
管理局成立前，消费者唯一的保障便是上法院打官司。买到污染或含毒食品及药物的消费者
可以控告制造厂商与贩卖者，这种申诉赔偿的事后补救法，在以预防为目的和涉及伤亡的控
诉案件中，实在无法提供圆满的解决。
我并不怕死，我只是希望死亡发生时我不在场。
——艾伦（Woody Allen）
如果把政府提供的防线取消，我们未来的处境将比今日更糟。因为会有更多的消费者遭
受到污染、仿冒或标示造假食品所引起的伤害，甚至死亡。同时，将有更多的投资人成为金
融市场大户或股市投机分子的无辜受害者。再者，没有了政府的保护，环境受到的破坏也会
更加严重。
人民的安全是最高指导原则。
——罗马名言
如果我们同意某些政府部门的确有存在的必要，而把焦点放在精简那些可有可无的部
门，来自这些部门的反弹会让你十分惊讶，但这正是民主政府的必然性结