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的远东政策感到失望，但张伯伦这次还是认为在远东进行英
美合作的可能性也许比在欧洲大，因为远东更直接地牵涉到
美国的利益。外交大臣艾登也认为如果华盛顿和伦敦之间不
能协调一致，东京是不会理会〃缓和的忠告〃的。基于这种
考虑，英国向罗斯福政府提议，由两国一起去做日本和中国
的工作，呼吁它们暂停部队的调动并表示愿意为解决争端提
供协助。但是，罗斯福政府又一次拒绝合作。
罗斯福自然时刻关注着美国在太平洋地区的权益及日本
对它们的威胁程度。但他担心以任何形式出现的英美统一阵
线都会在日本激起支持军方〃极端分子〃的舆论，从而危及
和平，并使日本重建文官制度的任务复杂化。另外，罗斯福
也担心与英国采取任何形式的联合行动，都会为孤立主义者
提供一个激起美国舆论的口实。当时由于他提出的欠妥的司
法改革计划加强了反对他的共和党与民主党保守派的联盟，
而他对待劳工运动的作法又疏远了原来支持〃新政〃的中等
收入者阶层，这样他就不愿意再在外交问题上与国会引起新
的争论。他甚至担心人们会轻易地断言，英美在远东的合作
将使美国政府变成自私自利的大英帝国在该地区的工具。因
此，〃外务和内务两方面的因素结合在一起，使美国不得不十
分谨慎。〃这样，谨慎的罗斯福让赫尔在７月１６日发表了一
个温和的声明，声明宣称世界上任何严重敌对行为无不以不
同方式影响着美国的利益、权利和义务，并劝告中日双方为
了世界和平而〃自制〃。
７月底，中国战场上战局急转直下，平津失陷后，日军又
向察哈尔和山西进犯。８月１３日，日军进犯上海，其吞并整
个中国的野心大白于天下，国民党最高领导层这时也不得不
改弦更张。次日，国民政府外交部严正声明：〃中国为日本无
止境之侵略所逼迫，兹已不得不实行自卫，抵抗暴力。〃〃中
国决不放弃领土之任何部分，遇有侵略，惟有实行天赋之自
卫权以应之。〃至此，全民族的中国抗日战争全面爆发。这种
局势使得力主避免事态扩大化的英国政府大失所望，张伯伦
甚至指责正是美国的谨小慎微、瞻前顾后构成了中日敌对行
动蔓延的原因。１９３７年８月２９日，他说：〃在美国人成为世
界事务中有用的伙伴之前，还有很长的一段路要走。我曾竭
力在日本和中国的问题上让美国人参与进来，可是他们已经
被自己的人民吓破了胆——尽管我认为，如果他们愿意发挥
作用，他们是完全有可能制止那儿的战事的。〃罗斯福对上海
〃八·一三事件〃所作的反应也不过是增派１２００名海军陆战
队到上海保护美侨，但马上又在孤立主义势力的压力下号召
在华美国人撤离，否则后果自负。鉴于日本侵略中国是不宣
而战，罗斯福认为实施中立法对无力现购自运的中国不利。他
说：〃如果对中日战争运用中立法，吃亏的是中国，占便宜的
是日本。〃９月５日，日本宣布封锁中国海岸，以切断中国与
欧美国家的一切贸易来往。这使得中国购自美国的１９架飞机
无法由美国政府货船运回。这件秘密泄露后，孤立主义者与
和平团体公开要求实施中立法。迫于压力，罗斯福于９月１４
日发表声明，禁止美国官方船只向中国输送武器、军需品和
战略物质，其他美国船只不限，但需自担风险。此举等于实
际上对中国实施了中立法，而对于有能力现购自运的日本有
利。
在美国政界和舆论界，有一批人主张对日本施加压力，作
为对世界各地〃极端分子〃发出的一种警告，让他们知道武
力扩张将遭到抵抗。温和的国际主义者赫尔这时则主张动用
世界舆论对东京〃实施道义上的制裁〃。他相信所有国家的公
众舆论都渴望和平，并希望能鼓动这种情绪来反对侵略国政
府。他希望能公开发出谋求远东和平的呼吁并要求其他国家
支持这种呼吁，以便世界人民同仇敌忾反对战争，不仅在日
本把狂热的军部孤立起来，而且把德国和意大利的〃极端分
子〃也孤立起来。这些极端分子是不敢置觉悟了的人民于不
顾的。因此，通过纯粹的道义力量就可能把在中国进行的这
场战争转化成为实现世界和平的手段。对赫尔的这种想法作
出直言不讳的批评的是国务院的亚洲事务专家斯坦利·霍恩
贝克，他认为赫尔的主张简直是异想天开，因为问题的关键
在于任何欧洲大国都是不相信空话的，如果罗斯福〃不愿意
谈论行动，它们就不会太认真地对待华盛顿提出的任何东
西。〃另外，日本也同样不相信空话。
１９３７年９月，淞沪会战激烈异常，令世人瞩目。日本第
７２次临时议会决定增加２０亿日元以上的临时军费，这使日
本全年军费总额占起国家预算的７０％。赫尔国务卿在铁的事
实面前开始修正自己此前的主张。他在一次讨论国际局势的
会议上说：〃美国好像是躲进避风洞里的和平主义者，结果只
是……鼓励了'强盗国家'的胡作非为。……有时，不情愿
打仗却货真价实地导致了一些战争。〃赫尔不赞成对日本实行
经济制裁，他认为这种办法不够有效。但他并不排除在太平
洋举行一次海军示威，以证明美国随时准备保卫自己的利益。
诺曼·戴维斯的思路和建议可能打动了谨慎的罗斯福总
统。戴维斯认为过分强调道义上的谴责或实际的威胁只会加
紧柏林、东京和罗马之间正在出现的联系，而简单地将它们
谴责为独裁者，只会驱使它们结成比目前更为紧密的联盟。因
而必须采取一种更为微妙的办法，必须找到一种〃会使它们
中有的国家能够回到合作的做法上来的〃方式，这样的方式
将会以和解来抵销威胁。戴维斯进而明确指出，解决问题的
方法可以是与宣布更高的防务开支联系在一起的一项和平倡
议，或者也许是〃对公众舆论进行初步的教育，使公众了解
到美国的安全并不开始于保卫本土疆界，而是在于维持守法
各大国的绝对优势。〃
９月间，赫尔和戴维斯晋见罗斯福，建议他在即将开始的
横跨大陆的旅行中，到一个〃孤立主义占牢固地位的大城市
作一次关于国际合作问题……的演讲〃，以抵消在全国日益增
长的孤立主义思想。罗斯福表示同意，于是国务院便按照他
的要求起草了一个演说稿。罗斯福考虑的是，此举有助于公
开表达美国对法西斯军国主义势力的愤慨，并有利于教育群
众，使他们认识到美国不可能自保安全；而且公开提出中立
国家联合起来，可以用某种非交战的方式惩罚侵略者。
１９３７年１０月５日，罗斯福结束西部旅行后在孤立主义
的大本营芝加哥发表了著名的〃防疫演说〃。演说以他的观感
开头，随即便转入主题。他说和平希望最近已被一种对灾难
的习惯性恐惧所替代，无辜的人民和国家正在因为贪婪势力
范围和霸权而被残忍地当作牺牲品。“爱好和平的国家必须作
出一致的努力去反对违反条约和无视人性的行为，这种行为
今天正在产生一种国际间的无政府主义和不稳定状态，仅仅
依靠孤立主义或中立主义，是逃避不掉的。〃罗斯福继而强调，
目前严重的情势所涉及的问题是战争与和平、国际法，尤其
是人道的原则，而不再是个别条约的特定条款遭到了违背。
〃世界上无法无天的流行症看来确实在蔓延之中。当生理上的
流行症开始蔓延时，社会就会认可并参与把病人隔离起来，以
保障社会健康和防止疾病传染。〃他最后指出，美国政府决心
置身于战争之外，然而当局并不能保证美国不受战争灾难的
影响和避免卷入战争的危险。美国痛恨战争并希望和平。因
此，美国正积极从事于寻求和平。
罗斯福的〃防疫演说〃历来被史家称为一只用于测试舆
情的气球。除此之外，他主要是表明了一下姿态。有学者认
为，芝加哥演说对教育国内人民的效果是微弱的，它主要是
起到了鼓舞另一个大陆上的那些正在积极反对侵略的人们的
作用。另有人认为它是罗斯福转向集体安全的第一个信号。
〃防疫演说〃在美国引起的反应很复杂。起初大体上是好
的，但马上就引起孤立主义者的强烈反对。面对这种阵势，甚
至连总统自己手下的人也转过来开导罗斯福，劝他不要在反
对法西斯侵略问题上正面前进。因此，罗斯福毫无障碍地退
却了，没有采取任何〃隔离〃措施。当国外的报纸把罗斯福
的演说称为〃没有计划的一种姿态〃时，罗斯福爽快地说：
〃它是一种姿态，它不会提出一项计划的大纲来，但它说明我
们正在寻求一项计划。〃
不久的事实说明，罗斯福在寻求计划时，极其重视那个
与他的家族有世交的、３个月前才升任副国务卿的萨姆纳·
韦尔斯的绥靖计划。
１０月６日，国际联盟发表公报谴责日本的侵略行为，并
邀请１９２２年的《九国公约》签字国和其他有关国家举行会议
拟订一项协议，以便结束中日战争。对此，罗斯福政府表示
赞同，并表示愿意参加会议。罗斯福在解释美国与会的理由
时声称，这次会议就是〃我们寻求通向维护世界和平的可行
途径的范例之一〃。有鉴于此，英、法就要求美国带头对日本
实行经济制裁之类的强硬措施。１２日，艾登要求罗斯福总统
〃准确解释〃他的〃检疫隔离〃计划。一周后，伦敦对华盛顿
说，这次会议所能采取的唯一有意义的行动，也许就是执行
一项对中国积极支持，而对日本施加经济压力的政策，但执
行这一政策的前提是保证相互间的军事援助。罗斯福则搪塞
了这些要求，他反对由美国出面在华盛顿举行会议，建议让
比利时来主持会议。他让人对艾登说，〃要强迫美国履行一项
特定的声明，并看它会走多远；确切地说，要美国履行总统
在芝加哥的演说内容，这种企图是讨厌的，而且是有害的。〃
在从１１月３日至２４日的布鲁塞尔会议期间，罗斯福和赫尔
反复声明，既然国际联盟不愿考虑对日本实行制裁，那么要
美国带头采取强硬措施的建议，就令人难以理解了。罗斯福
还在回复要求美国应当承担远东领导责任的史汀生时说，美
国政府或是国会都不愿意这样做。此外，由于英国政府正致
力于寻求一条绥靖德国的妥贴途径，故在远东问题上同样有
些把握不定和闪烁起词，更由于洞悉对手弱点和难言之隐的
日本拒绝出席会议，这样，布鲁塞尔会议只是空泛地重申了
《九国公约》的一些原则而已。需要指出的是，美国在会议之
前和期间的表现既令张伯伦愤怒，又加深了他对美国已有的
不信任感。如果说此前张伯伦尚对英美在远东合作的可能性
抱有希望的话，那么，至中日战争全面爆发以来的几个月间，
张伯伦日益有理由对美国产生失望了。张伯伦得出的结论是，
〃要得到美利坚合众国的有效合作是十分困难的〃。他甚至断
言，罗斯福是不可靠的，〃除了言辞以外不要指望从美国人那
儿得到任何东西，这样才能永远立于不败之地。〃这可以说是
罗斯福绥靖日本的负效应之一。
当单纯的绥靖发展到一定程度时，罗斯福政府就发现，欲
壑难填的对手其实是难以被安抚住的。
九 走向遏制与对抗
在第二届任期内，纷乱繁杂的诸般事务接踵而至。１９３７
年８月，似曾相识的灾难又一次袭来。尽管全国表面上顺利
地在〃新政〃的指导下走向复兴，但经济却迅猛地衰退。产
业活动以美国历史上最惨的跌幅下降。到１２月，《纽约时
报》上的工商业指数从１１０猛跌到８５，将１９３５年以来的成绩
一扫而光。３个月内，钢产量从生产能力的８０％降低到１９％。
抛售浪潮冲击着股票市场：１天之内，７００万股以上的股票易
手，股票交易登录器的纸带远远跟不上，道—琼斯指数突然
跌落；曼哈顿的夜总会停了；新汽车在展销室里囤积起来；黄
金外流。从９月到年底又有２００万人失去了工作。１９３８年初，
商业指数继续下降。很多美国人再次濒于饥寒交迫之境。纳
粹德国的《进攻报》幸灾乐祸地指出，美国克利夫兰市的苦
难提供了民主制度软弱无能的又一例证。失业人数在年初几
个月里又增加了４００万。新闻界人士像他们一度写过胡佛和
艰难岁月那样，开始书写〃罗斯福萧条〃了。
政府内部正为〃衰退〃及其对策而激烈地争执�