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技术性任务，可以由专家按绝对客观的方式加以完成，而真正重要的事情却仍然掌
握在政治当局的手里。由于任何国际性经济当局不受某一种最高政治权力的约束，
即使严格限于某一特定领域，也易于施展其所能想象得到的、最暴虐和不负责任的
权力。对某一重要商品或劳务（ 如航空运输） 的控制实际上是能够委托给任何当局
的一种影响最为深远的权力。并且因为几乎没有任何事情不能以局外人无法有效加
以质询的“技术上需要”为借口，甚或以不能用任何其它方法加以帮助、处于不利
地位的群体的需要这种人道主义的、可能完全是真诚的理由来加以辩护——所以很
少有可能控制那种权力。这种处于多少自主的机构之下的世界资源组织，现时常常
在最令人感觉意外的地方，即在一个为所有国家政府所承认、不服从任何一国政府
的广泛的垄断系统里受到青睐，它不可避免地将会成为一切所能想象得到的计策中
最鳖脚的计策——即使那些接受委托的管理者表明他们是其所看护的某些特定利益
的最忠实的维护者。
我们只要认真地剖析一下那些貌似无害的建议的全部内在关联之处，就能明了
它们所产生的可怕的政治困难和道德危害。那些建议广泛地被视作未来经济秩序的
重要基础。
例如有关有意识地控制和分配主要原料之类的建议。控制例如石油或木材，橡
胶和锡之类的任何一种原材料供应的人，将成为全部工业和各国命运的主宰。在决
定是否要增加供给、降低价格或生产者收入时，他会决定是否允许某个国家创立某
种新的工业，或是否禁止它这样做。当他“保护”那些他认为是特别托付给他照顾
的人民的生活水淮时，他将剥夺许多处境更坏的人的最好的、也许是唯一的改善其
处境的机会。如果由此控制了所有重要原材料，那么在没有得到控制者的准许的情
况下就的确工会有新的工业，不会有一个国家的人民可能着手去从事新的风险投资，
没有一种开发或改进计划是他们的否决权所不能破坏的。在旨在“分配”市场的国
际安排方面也是如此，而在控制投资和自然资源开发方面要是如此。
如果观察那些装做是最冷静的现实主义者的人、我们会发现那是很出奇的，他
们抓住一切机会嘲笑那些相信建立国际政治秩序可能性的人的“乌托邦主义”，但
对经济计划所带来的、对各个民族生活的远为直接的和不负责任的干涉，反倒认为
是比较切实可行；他们并且相信，一旦一种从未梦想过的权力被赋于一个国际性政
府，即那种刚才说到过的、甚至不能实行一种简单的法治的国际性政府，这种较大
的权力将以如此无私和明显公正的方式得以使用并足以博得普遍的同意。如果有什
么东西是一目了然的话，那就是，虽则许多国家可能信守它们所曾同意的正式规则，
但它们绝不会听从国际经济计划的指挥——就是说，虽则它们可能同意比赛规则，
但是它们绝不会同意由多数投票来决定它们各自需要的轻重缓急和容许它们的发展
速度。纵使起初由于对这种建议的意义抱有某种幻想，各国竟然同意把这种权力移
交给一个国际性主管机构，但它们不久后就会发现，它们所委托的不仅仅是一个技
术性任务，而是管理它们生活本身最为广泛的权力。
赞成这种计划的人当中也有一些不见得是完全不切实际的“现实主义者”，在
他们内心里的想法显然是：虽然大国将不愿服从任何最高当局，但它们将能够利用
那些“国际性”主管机构，以便在他们所拥有霸权的区域内把它们的意志强加给小
国。这里面的确有许多的“现实主义”成分，用这种手法可以使计划当局披上一层
“国际”的伪装，这也许便于创造条件，使得唯有国际性计划才是切实可行的，也
就是说，实际上是使一个唯一的占统治地位的强国独揽大权。但是这一伪装并不会
改变以下事实：对于所有小国来说，这将意味着有甚于丧失一部分明确规定的政治
主权，它们还要完全地从属于一个外来的强力，对于这种强力，它们不再可能进行
真正有效的抵抗。
有意义的是，最为热心地拥护一种集中管理的欧洲经济新秩序的人，竟也像他
们的费边主义和德国的鼻祖一样，表现出完全漠视各小国的个性与权利。与在国内
政策问题上相比，卡尔教授在这一方面更代表英国向着极权主义发展的一种趋势，
他的看法也已经引起他的一位同行向他提出一个非常理直气壮的问题，“如果纳粹
对待较小的主权国家的行径真的将成为一种普通形式，那么这场战争是为了什么？”
那些留意过最近某些在像伦敦《泰晤十报》和《新政治家》杂志这样大不相同的报
刊上发表的有关这些问题的言论已经在我们较小的盟国内部引起多少紧张不安的人，
将不会怀疑，就连在我们最亲密的明友们中间，现在这种态度也引起多少愤慨，并
且如果听从这些建议者的话，战时留下的善意印象又将多么容易烟消云散。
※ ※ ※
当然，那些这样轻易去蹂躏小国权利的人，有一点是对的：如果不管大国小国
都在经济领域内重新取得不受限制的主权的话，我们便不能指望战后有秩序或持久
和平可言。
但这并不是说，我们要把甚至在一国范围内还不曾学会善加运用的权力赋予一
个新的超级国家，要授权一个国际主管机构去指导各个国家如何使用它们的资源。
这不过是说，必须有一种权力可以制止各个国家有害于邻国的行动，必须有一套规
定一个国家可以做什么的规则，以及一个能够执行这些规则的主管机构。这样一个
机构所需要的权力主要是否决性的，尤其是它必须能够对一切限制性措施说一声
“不”。
我们现在普遍相信，我们需要一个国际经济主管机构，而各个国家又能同时保
持其不受限制的政治主权，这远非属实，实际情况几乎恰恰相反。我们所需要和能
够希望实现的，并不是把更多的权力集中在不负责任的国际经济机构的手里，而是
相反赋予它一种更高的政治权力，它应能制衡各种经济利益集团，并在这些利益集
团之间发生冲突的时候，由于正是它自己不参与经济角逐而能够真正保持公平。我
们所需要的是这样一个国际政治主管机构：它无权指挥各个民族必须如何行动，但
必须能够制止他们作损害其它民族的行动。必须委托给国际主管机构的权力，不是
近年来各个国家所僭取的新权力，而是一种没有它就不能维持和平关系的最低限度
的权力，也就是说，基本上是那种极度自由主义的“自由放任”国家所拥有的权力。
并且，甚至比在一国范围内更为紧要的是，应当由法治来严格限制国际主管机构的
这些权力。当各个国家越来越成为经济管理单位，越来越成为经济主体而不仅是监
督人，任何摩擦也就都不再是个人之间的、而是作为经济管理单位的国家与国家之
间的摩擦，对这种超国家主管机构的需要当然也就变得更大了。
在一种国际政府形式下，应把某些严格规定的权力移交给一个国际机构，而在
其它各方面，应仍由各个国家继续负责其国内事务——这种形式当属联邦制形式。
我们应该不容许在有关“联邦”的宣传盛极一时的时候以一种全世界的联邦制组织
的名义提出许许多多考虑不周的、常常是极端愚蠢的主张来混淆这样一个事实：联
邦原则是使各个民族能够联合起来建立一个国际秩序、而对他们合理的独立愿望并
不加以非分遏止的唯一形式。诚然，联邦制只不过是民主政治运用到国际事务方面，
是人类迄今发明的和平转变的唯一方法。不过，它是一种赋予政府有着明确和有限
权力的民主政治。撇开把各个国家合并为一个单一的集权国家这种更为不可实现的
理想不谈（ 这种集权国家的吸引力是远为显而易见的） ，它是实现国际法理想的唯
一途径。我们一定不要自欺欺人地说，在过去把国际行为规则称作国际法时，我们
所做的已经超越了仅仅表示一气虔诚的希望的程度。当我们希望防止人们互相杀戮
时，我们不应满足于发表一个杀人是不合宜的宣言而了事，而应给予主管机构一种
禁止它的权力。同理，如果没有一个权力机构把国际法付诸实施，就不可能有国际
法。建立这样一种国际权力机构的障碍主要在于一种认为该机构必须掌握所有的、
现代国家所拥有的、实际上是无限的权力的观念。但由于联邦制遵循分权原则，这
绝对不是必然如此的。
这种分权制不可避免地既限制整体的权力，也将限制各个国家的权力。不错，
现时流行的许多种计划也许会变成完全不可能。但分权绝不会成为对所有计划的障
碍。实际上，联邦制的主要优点之一，便是它能够这样来设计：使得大多数有害的
计划难于实现，而同时却给值得期望的计划大开方便之门。它能阻止、或者我们能
使它阻止多数种类的限制主义。它使国际性计划限于那些能够取得真正的一致意见
——不论在与之有着直接利害关系的“利益集团”之间还是在一切影响所及的人们
之间——的范围。那些能够由地方实行而无须限制性措施的可取的计划形式是完全
由地方自由决定的，而且决定权操纵在那些最有资格对之负责的人的手中。我们甚
至可以希望，在一个联邦内部，使得各国尽量强大的那些同样的理由也将不再存在，
过去的集权过程在某种程度内可能被扭转不过来，而且把国家的某些权力下放给地
方当局也是有可能的。
世人想通过把各个国家分头吸收进一些大的联邦制集团组织，最终也许把它们
吸收进一个单一的联邦，从而终于获得世界和平——值得回忆的是，这一想法并不
是什么新鲜的东西，它实际上是几乎所有19世纪自由主义思想家的理想。从常被引
用的坦尼森的“空战”幻想开始，接下来是人民在最后一场大战以后组成联邦的幻
想。一直到18世纪的末叶，这种联邦组织，的最后成功还仍然只是一种人们对于文
明进展的下一个重大步骤所抱的不断重复出现的希望。19世纪的自由主义者都可能
还不充分意识到，一个由各国组成的联邦组织对于他们的原则来说是一个何等不可
缺少的补充；但是他们当中很少有人不曾表示过他们相信这是他们的最终目标。只
是随着20世纪的来临，这些希望才赶在“现实政治”嚣张之前被认为是不可实现的
空想。
※ ※ ※
我们不应该大规模地重建文明。总的说来，既然避免了中央集权这种致命因素，
那么小国人民的生活就会是更美好和更体面，而大国人民的生活就会是更幸福和更
美满，这绝不是偶然的。如果都由一个大得远非一般人所能测度或理解的组织所独
揽一切权力和作出大多数重要决定，我们将丝毫不能维护和培育民主。在任何地方，
只要没有很大程度的地方自治管理，没有对大众和他们的未来领导人提供一所国民
教育学校，民主就从未顺利运作过。只有能够学会对大多数人所熟悉的事务负责并
承担起责任时，只有是近邻的觉悟而不是某些有关他人的需要的理论知识在指导行
动时，普通人才能真正参与公共事务，因为他们关心他所了解的世界。如果把政治
行动范围搞得过大，以至于几乎只有官僚机构才能掌握有关这一政治行动的必要知
识，那么个人的首创性一定会减弱，我相信那些诸如荷兰和瑞士之类的小国在这方
面的经验，就连像大不列颠这一类最幸运的大国，都能够从中学到不少东西。如果
我们能够创造一个适合于小国生存的世界，那对我们大家都有好处。
但是，只有在一种既保证某些规章得到不折不扣地执行，又保证有权执行这些
规章的主管当局不把它们用于任何其它目的的真正的法律制度内，小国才能像在国
内场合那样在国际事务方面保持自己的独立性。虽然为了确保完成其执行共同法的
任务，这种起国家机构必须很有权力，但是在设计这种国际机构的宪制时，必须防
止国际当局以及国家当局成为暴政机构。如果我们不愿意用有时也可能妨碍把权力
用于合乎愿望的目的的方法来限制权力，我们将不能防止权力被滥用。在这次战争
结束时，我们将会得到的最大的机会就是：战胜的大国自己也