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情况会怎么样？他们当然不会付给你钱。然后你会聚集力量把他们赶走吗？有人试过这种做法：召集部队去执行命令。他们烧掉房屋、拆除篱笆、捣毁种植马铃薯的土地。但是，部队走了三个小时以后，这些人又回来修补被破坏的地方。现在，他们正在这些地方定居，公然对抗联邦政府。＠
尽管许多企图限制定居者的努力都以失败告终，国会议员们还是普遍认为不能给这些定居者任何权利。一份国会报告指出，“我们不要急于扩展国家的疆域，而是要制止边疆上155
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的定居者漫无目标地流浪，防止他们突然向太平洋地区拓展。”⑩
1 801 年，众议院公共土地委员会表达的观点体现了国会当时普遍的矛盾心理。委员会承认，不合法居民已经“付出了极大的努力，克服困难，在某块土地上定居下来，开垦并提高了土地的价值… … 因此他们不仅仅增加了各自定居的土地的价值，而且还提高了附近土地的价值，这极大地有利于美国”。但它还是建议国会拒绝不合法居民要求优先权的申请，并进一步提出证据说，“授予他们优先权就好像是鼓励他们侵占公共土地，是对公共利益毫无道理的牺牲。”⑩
自国会成立后的20 年里，它一直坚定地对非法居住在公共领地上的居民抱有敌意态度。17 ％年，国会把《 1785 年土地法案》 中规定的公共土地每英亩1 美元的最低价提高到每英亩2 美元。＠18 的年，国会通过了一条措施：“允许在驱逐定居者时使用武力，对于收到通知依然不服从法律者可处以罚款或监禁。’； ＠此外，这条措施“还（为拒绝被驱逐的不合法居民）提供了一项‘随意租赁’的临时性安排，即公共土地上的不合法居民可以向当地的国有土地管理局申请保留不超过320 英亩的公共土地，但他要宣布不会对这块土地提出权利要求，还要发誓不会削弱土地价值，并在土地售出或政府把土地授予某人时和平地把土地的所有权交与购买人或承让人”＠。18 12 年，众议院公共土地委员会的一份文件指出：“从许多方面来讲，在公共土地上未经批准的混杂定居，都有害于公共利益。”＠于是，国会连续10 年一直在努力阻碍定居者优先权的实现。
尽管国会持反对态度，优先权的思路“只在个别孤立的案156
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例中得到采纳。只有在不会影响‘从公共土地的分配中尽可能获取最多收人’的最高国策时，才会追循殖民地的先例”⑧ 。为了改变某位国会议员所造成的不平等状况，国会才于1 助l 年通过了美国政府的首批优先权法案。18 世纪80 年代末期，国会议员约翰？ 克里夫斯？ 西姆斯（John CleveSS 界nm 巴）和他的助手们购买了大量土地，然后把所有权不明的地块卖给不明真相的买主。然而很快，西姆斯无法付清这一大笔土地的购买款项，土地所有权又重新回到联邦政府手中。从1792 年开始，居民们向国会请愿，要求得到正式的土地所有权凭证，“他们认为他们从约翰？ 克里夫斯？ 西姆斯及其助手那里买来土地，就有权拥有土地。’，。国会等了9 年，才在1801 年为那些拥有书面合同的居民通过了一项特别的优先权法案。在这个法案中，国会“提供了与以前一样的无息贷款”⑩ 。而且，土地的价格同《 17 ％年土地法案》 中规定的最低购买价一样，居民们也无需交纳最低保证金，付款还可以延期至3 年以上。．
1803 年，国会批准了曾应用于肯塔基州和田纳西州的不合法居民的第一份土地优先权法案。重要的是，国会通过这项法案，“是为了弥补把土地授予外国人所造成的损失，并制止把土地赠与外国人时所引起的滥用权力的情况”＠。这项法案“使1803 年3 月3 日前的土地实际定居者有权以每英亩2 美元的正常最低价格购买上地；1797 年西班牙撤退前的居民有权得到政府赠与的640 英亩土地；而17 ％年时从英国或西班牙得到赠与地并提出权利要求的移民则会得到国家的承认”＠。1808 年，国会通过了密西西比州领土上的优先权法案。1811 年，国会把土地赠与了在河流地区开垦土地的157
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居民。
国会议员们逐渐接纳关于财产所有权的不合法协定。1820 年，国会通过《 土地销售法案》 ，规定土地新的最低价为每英亩1 。 25 美元，并要求以现金完成所有交易。这项新的法案还规定所有土地必须公开销售。在“因这项法案而起的讨论中，又引人了无数条有益于实际定居者的修正案”＠。来自伊利诺伊州的参议员尼南？ 爱德华（Ninan Edward ） “详述了联邦对不合法居民的政策：居氏们在联邦政府的引导下非法定居；政府在执行反对‘闯人者’的法律时采取了克制态度；非法定居不属于‘应当受到阻止的错误行为’；若干优先权法案已经为他人带来好处，政府还想把优先权用于土地的实际定居者。”＠尽管国会在整个19 世纪20 年代一直反对源于不合法社会部门的权利，政治家们还是在逐步地、不经意地帮助少量居民获得了合法地位。1799 一1830 年，国会通过了33 项特别优先权法案。尽管到1816 年时，土地的总量刚超过21 。 1 万英亩，特别的优先权法案已经为国会通过普遍的优先权法案打下了基础。
19 世纪30 年代，各地区在国会里就关税、西进运动和奴隶制延伸进人西部各州展开了激烈的辩论。西部各州和不合法居民开始展示他们不断增长的政治力量。至1830 年，新加人美国的11 个州里有7 个位于西部，它们在华盛顿的代表完全支持有利于不合法居民的政策。为了赢得这些不断壮大的有影响力的集团的支持，东北部各州和东南部各州互相竞争，来证明他们曾支持过西部地区。④ 18 肠年，公共土地委员会“把不合法居民所遭受的痛苦归因于他们自己的轻率；1828 年，还是这个委员会却发表了相反的观点。在提交给众议院158
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的一份报告中，这个委员会提出证据说，不合法居民为公共利益提供了有价值的服务，他们理应得到补偿”＠。在报告的字里行间，一度令人担心的不合法居民现在变成了“借助于进取精神和勤奋，为自己和家庭在蛮荒地区建起家园的勇士，他们有权得到酬劳。不合法居民为公共土地的销售提供了便利，使人们竞相争取得到土地；要不是他们使土地增值，土地很可能一文不值，根本无人会买”⑩ 。
在杰克逊时代（Jackonion Peri 司）； “随着参加选举和担当公职的财产资格限制最终消失和公立学校的普及，也由于国家不再对欠款者实行监禁并施行人性化的刑法典，再加上人们普遍对法官和律师充满敌意― 许多美国人认为法官和律师是工业界新兴力量的代言人― 人们越发地同情不合法居民的权利。”＠处于这场变革中心地位的政治家、不合法居民和许多其他公民开始对国家的土地政策及其在造成地区冲突方面所起的作用表示质疑。“南部各州赞成奴隶制，反对保护性关税；而北部各州却希望实行保护性关税，反对奴隶制。西部各州认为公共土地属于土地所在的州，而东部各州则声称土地属于国家。由于对奴隶制、土地和关税、各州的权利和各州是否有权退出联邦等问题认识上的差距的影响”，国会议员们制定了全国性的法案，为移民们提供了一个使其能轻易地融人法律制度的机制。＠
1830 年，来自西部和南部的国会议员联合起来，通过了一份普遍的优先权法案，应用于“1829 年时占有公共土地并在上面耕作的每一位居民”＠。法律规定，每位居民可以以每英亩1 。 25 美元的价格申请购买160 英亩土地，其中包括他原先占有的土地。购买土地的款项必须在土地交付公开拍卖前1 59
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结清，并严格禁止转让或出售优先权。这一法案只是不合法居民的局部胜利，它仅应用于那些在该法案颁布时非法占有土地的居民，而且一年后就期满失效了。更糟糕的是，联邦国有土地管理局把法律解释成仅适用于那些已经测量过的土地，这就阻止了几千名不合法居民获得优先权。“例如，在伊利诺伊州和阿肯色州，当优先权法案于1831 年到期失效时，测量地图和结果还没有送达土地管理局，使几千名不合法居民无法获得土地的所有权。”@
如同大多数之后的土地法案一样，国会无意间鼓励了对1830 年（优先权法案》 条款的滥用。例如1830 年《 优先权法案》 第二部分规定，如果两个移民都对同一块土地作出过改进，两个人可以把这块土地平分― 称之为“暂授地”― 这时两人都有权申请得到额外的80 英亩土地。投机商看到有机可乘，很快开始筹划利用“暂授地”为自己谋利。“在密西西比州和路易斯安那州，富有的种植园主雇佣个别移民在同一块土地上定居，然后购买他们对这块土地和暂授地的优先权… … 有时，为了获得暂授地，佃户、甚至奴隶都被雇来在土地上定居。”@
国会还分别在1832 年、1835 年和1840 年重新执行1830 年的普遍优先权法案。每次重新执行时，国会都尽量承认一直到社会最底层的不合法居民的权利，同时努力制止滥用优先权原则的行为。例如，1832 年《 优先权法案》 把不合法居民必须购买160 英亩土地的最低限额降到4O 英亩。（1835 年优先权法案》 宣布优先权暂授地为非法。从那时起，如果两个移民都对同一块土地提出权利要求，他们就只能把所有权平分。而且，国会在通过这些优先权法案的时候，对居民们的许160
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多轻率行为熟视无睹― 最明显的行为是那些被每一份优先权法案都明令禁止的“非法”权利申请俱乐部（和它们的各种保护性措施）。
1838 年，有谣言传到国会，称：“土地出售时的公开拍卖制度出现了问题，想购买土地的人根据协定组织起来，把大块土地的销售价压到最低，然后把每人预先确定的部分交给个人。”⑩ 为了避免向不合法居民摊牌所造成的风险，联邦政府不仅不理会权利要求协会的主宰地位，而且对它们的存在视而不见。为了回答国会希望得到有关“由公共土地的人侵者组成的协会”的情况，财政部长的代表詹姆斯？ 惠特科姆仃～。Whit ？ b ）发表声明说：“不知道有这种情况的存在。”。此外，国会还在18 咒年批准了另一份有明确时间限制的优先权法案，公开允许出售或分配优先权。尽管国会没在文件中说明这样做的原因，但这种做法表明，立法机关正准备把权利要求协会已经在公共土地上建立起来的各利权利和协定合法化。
到1841 年的时候，优先权原则已经牢固地确立下来，国会还通过了一项全面的优先权法案。重要的是，1841 年《 优先权法案》 不仅影响了现有的不合法居民，还涵盖了“此后所有在公共土地上定居的人”。。“1841 年法案中惟一值得一提的限制就是，‘在定居前要先对土地进行测量’这一条款不适用于1853 年时加利福尼亚的公共土地，也不适用于其他各州另外10 年间的公共土地。”@
1862 年，美国国会通过了著名的《 宅地法》 。根据一位研究美国土地发展情况的历史学家所说，《 宅地法》 “代表了拥护自由的土地分配政策的人的最后胜利，因为它使移民只要同161
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意在土地上定居和发展就可以免费获得160 英亩土地’吻。这个法案限制了人口数量超过21 名的家庭和组织，并限制那些有可能变成一个家庭的公民。作为交换，有可能变成农场所有权人的移民必须交纳一笔手续费和登记费，并发誓他会在这块土地上生活和耕种。经过连续居住5 年后，就会发给他所有权凭证。如果“农场所有权人需要早日得到凭证用于抵押，或者想卖掉财产，他有权依法保留优先权并将地买回”＠。
撇开《 宅地法》 在历史上的名声不谈，它事实上代表了美国在把不合法的所有权协定正规化的转变中一个虎头蛇尾的结局。尽管“根据任何标准，出现接近40 万座农场、把几百万英亩的土地交给农业家庭，都是一个伟大的成功… … 但从法案的预期目标来讲，这只是一个有限的胜利’，⑩ 。事实上，1862 一1890 年，“美国的人口增加了3 200 万，但大约只有200 万人居住在根据《 宅地法》 申请成立的372 649 座农场上。”⑩
然而，《 宅地法》 可以被看做是把不合法的协定纳人法律的过程中一个重要的里程碑。正规法律最终接纳了移民们的许多不�