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但是，为什么一个如此巨大的投资项目能够轻易地立项？一个如此巨大的工程能够在短时期内开工并大干快上？一笔如此巨大的银行贷款会源源不断地流入铁本公司？这些不仅在于铁本公司在一道又一道的关卡或环节上的违法乱纪、欺骗包装，而且在于当地的政府、当地的银行逐利与失职，如果不是铁本公司、当地政府、当地银行三者合力而为，光是铁本公司本身是无此通天之本事的。
对于国务院对铁本事件处置的意见，尽管当时国内媒体一片肯定，高呼政府能够雷厉风行、令行政通、对一些严重的违法乱纪事件给予严肃查处、并要求相关官员承担其责任。但是，这样做除了起杀一儆百之效应外，从经济的角度来说，是否有比这种处置更好的办法呢？如果有，这样的处置方式是否会有点过急了呢？作为一个以人为本的政府，它的行为不仅仅在于如何政通人和，更重要的是如何通过这种政通人和让整个社会的利益最大化、让民众的利益不受到损害。而对铁本事件的处置，一声令下就让几十亿财富付之东流，这样做最后埋单是谁？因此，对于铁本事件，最好的办法就是如何把铁本事件的损失最小化，即不是把铁本公司投资项目停止一了百了，而是把已经误入歧途资源经过整合后纳入合法有效的轨道。
当然，铁本事件损失的最小化还应该表现在对该事件的深刻反省上，以便举一反三地来检讨该事件产生的原因。看看该事件是何种原因引起的，是现行制度安排上的问题与缺陷，还是人为之原因？如果是前者，我们应该如何来改进，以便今后这样的事情少发生或不发生。如果是后者，那么我们应该通过什么方式来监管、来纠正？
从已有的评论来看，铁本事件的原因就在于地方政府及有关部门的严重失职、在于企业涉嫌违法乱纪，但这只涉及事情的表面，根本没有把握问题的实质。因为，在现行的体制下，这些都是当地政府、当地银行及企业最优行为选择。如果当地政府的理解真的是失职、当地的银行真的是面对巨大的信贷风险，铁本公司想通过任何一种欺骗的方式来蒙混过关都是不可能的。
因为，在现行的干部考核体系下，干部的业绩就在于当地经济的发展，而当地经济的发展就在于该地一年一度的GDP与财政的增长。而要达到该目标就得上企业、上项目。至于从长期及民众的利益看，这些项目与企业有多少负面影响都不是地方政府考虑的问题。试想想，扬中这样一个小小的地方，有一个840万吨的大型钢铁联合项目上马，当地政府岂能不欢迎？铁本项目上马既然对当地GDP与财政增长如此重要，那么地方岂能不千方百计帮助企业突破种种中央政府设置的障碍及大开绿灯？不要说，扬中市的地方政府会这样，我想，在目前中国现行的体制下，这样一个大项目在其他地方同样也会大行其道，甚至会比这更加严重。
对于四大国有银行的下属分行来说，一方面他们的人事安排与地方政府有千丝万缕的关系，另一方面他们必须降低不良贷款率与追求利润。在这种情况下，这些分行必须与地方政府的工作重心相协调，必须围绕着地方政府工作而为，这样才能够找到地方银行的利润增长点。而这些行长们在短期行为的驱使下，对长期项目、大项目都是他们贷款行为选择的最优点。以铁本公司原有的业绩（特别是去年钢铁利润超速增长）及当时国家经济发展形势，当地银行对铁本公司关注也理所当然。因为，在他们看来，对铁本公司信贷能起一箭双雕之效。
对于铁本公司来说，现在看来，它们是涉嫌违法犯罪，如环境保护问题、偷税问题等等。但是，对于发展中的中国民营企业来说，这些问题都是十分普遍存在的事情，而且比其严重得多。如果不是这次检查把事情披露出来，铁本公司岂会因为这些问题而遭到处置？如果这个项目能够上马，肯定是一俊遮百丑。因为，从市场逻辑来看，企业追求利润最大化是它的本性，问题是如何让这种本性纳入法制化的轨道。
也就是说，铁本事件之所以产生完全是我们现行制度安排使然。在这种制度安排下，本届政府业绩的最大化是地方政府的目标，追求大项目、长项目是当地银行的目标，而铁本公司的大型钢铁项目上马正好满足当地政府与银行所要达到之目标。
可以说，如果对现行的地方政府考核的标准及政府职能不改变、对地方银行的考核指标与人事安排制度不改变，即使对铁本公司处置看上去会起杀一儆百之效，但实际上会事过境迁，只要这次宏观经济过热整顿之风一过，这种情况又会死灰复燃。依法行政、依法办事，并不在于如何对企业进行严厉管制、并不在于政府部门有多少权力，而是在于政府如何制定好市场运作规则，让企业行为有则可行，在于政府如何来保证与监督所制定的规则认真履行。这才是铁本事件应该认真思考的问题。
（2004年5月）
第五部分 生活中的智慧第48节 从国洪起系列案件看政府与法院的职能
近期，《中国青年报》等媒体相继报道的国洪起系列犯罪案件，引起社会的强烈反响，其涉案金额之大、地域与行业分布之广、手段之隐蔽，是令国人十分震惊的。有媒体指出，国洪起一伙人，凭借盗来的巨大财力为后盾，仰仗着威力巨大的社会关系网为其做保护伞，已经形成了一股“白领黑势力”。
国洪起，本来是一个名不见经传的人，事发后才知道他控制的资产遍布北京、香港、深圳等10多个省市，资产额高达80多亿元。有报道指出，国洪起的犯罪领域涉及金融、房地产、建材、化工等行业。他敛财的主要途径是通过与掌握公权力的人合谋，如何以合法外衣为掩护来盗窃与掠夺国家与他人之资财。如国洪起利用国债回购业务，勾结证券公司的内部人员，从证券公司盗走的资金高达20多亿元，然后把这些资金都打入国洪起控制的企业。并以此建立资金链条，肆意扩张，从而编织起一个巨大的关系网络，进行一系列掠夺性经营。
对于国洪起系列案件，我们如何来认识与反思？仅是用一个“白领黑势力”就能够表明其实质吗？国洪起的一系列犯罪活动，时间之久、范围之广、涉案金额之高、影响之大，其深刻的社会与制度背景是什么？仅用一个“经济转轨”就可以一了百了的吗？
实际上，用一个“白领黑势力”或“经济转轨”既不能够表明什么，也没有把握问题的实质。国洪起许多犯罪活动之所以能够得逞，最为重要的就在于中国改革开放20多年了，政府职能的转换仍然十分缓慢；就在于靠近公权力的人总是希望如何通过所掌握的权力来为自己谋利，来转移或侵蚀国有或他人之资产。而对这个问题认识不清，就无法揭示问题的实质，我们的法律再多，也只能成为有权者的少数人谋利之工具。
美国著名的经济学家奥尔森指出，为什么一些国家经济能够走繁荣富强之路，而一些国家则不能，最根本的问题就在于这个国家是否有一个“市场扩展性政府”。而这个“市场扩展性政府”最基本的职能有三：一是个人产权清楚的界定及有效保护；二是必须保证市场的交易合约有效履行；三是保护个人财产不受掠夺。也就是说，一个促进社会经济繁荣的政府的基本职能应该是：制定市场的产权规则与交易规则；保证规则及合约有效履行；保护个人财产不受掠夺。以此来对照国洪起犯罪活动，其问题的实质就是政府职能界定不清，从而使国洪起犯罪活动有机可乘，从而使得可以通过用金钱来操纵我们政府的权力，化公权力为他们犯罪所用。
比如，发生在北京的嘉利来股权转让事件，北京市政府的职能部门在保护合约的有效履行、保护个人财产不受掠夺上就存在着与市场逻辑和经济逻辑完全相悖的行为。而这些行为并非国洪起有多少能耐，更不在于我们政府的工作人员素质或道德水平如何不好，更不在于我们现行的法律制度有多少不健全，最重要的问题就在于我们政府职能界定不清。
嘉利来股权转让事件是国洪起系列犯罪案件中的一个十分典型的案例。1994年9月北京二商集团、北京恒业房地产开发综合经营公司和香港嘉利来集团公司签署了《中外合资北京嘉利来房地产有限公司合同》，准备在北京建设一座集酒店、写字楼、公寓、商场为一体的大型房地产项目“嘉利来世贸中心”。合同详细规定了各方所要履行的权利与责任。在开发初期，合同的履行还较为顺利。但在1997年亚洲金融风暴，由于经济环境的不确定性使得该中心的开发不得不停止。2000年开始，北京房地产市场开始好转，合同的溢价开始显现出来，合作双方的矛盾也开始尖锐起来。后来，经北京市政府几经协调，但问题还是没有解决。
2001年7～8月北京市工商局的办案人员以嘉利来公司注册资金是人民币而不是外币为理由（相关法律的规定也要求外商出资必须是外币），强制要求北京几家会计师事务所出具撤消三份验资报告的声明。北京市工商局以嘉利来公司没有出资为理由，向合作公司发出限期出资通知书。2001年9月25日，北京市工商局发给嘉利来的限期出资通知书到期。二商集团的人就到了北京工商局和北京市经贸委，通过政府文件方式，把嘉利来公司的股权变更给美邦亚联公司，从而使得嘉利来公司股权被完全掠夺。原来的公司也更名为“北京美邦亚联房地产有限公司”，北京市工商局并在两天后就发给该公司营业执照。2002年7月美邦公司在香港签署《股份和债权转让合约》，一份合同转手就获利6000万元。
后来当嘉利来公司发现自己的权益受到侵犯之后，2001年10月嘉利来公司对北京市经贸委与工商局的作为向国家外经贸部与国家工商总局提起行政复议。2002年7月外经贸部做出行政议定书，撤消了北京市外经贸委的627号批复，指出北京市经贸委的文件“认定事实不清、适用法律不正确”。但同时，北京二商集团对外经贸部做出的行政复议决定不服，向北京市第二级人民法院提起诉讼。2003年12月22日，北京市场二中院判决商务部败诉。
对于这样一个案件，本来是一个十分简单的事件，政府在该案件中该做什么，不该做什么也是十分清楚的（保护合同的有效履行、保护个人财产不被掠夺）。因为，1994年9月三方签订的合同完全是三方自愿完成的合同，合同权利与义务也完全是由当事人三方来完成。因合同的不完全性导致的争议也应该由合同当事人三方来协商解决。如果三方无法达成大家一致的协议也可能由第三者来仲裁，而不需要政府通过红头文件来修改与调整合同。
但是，在国洪起的操纵下（后来才知道的），北京市工商局与经贸委不仅不去保证合同的有效履行，反而通过红头文件撕毁了原来的合同，并未通过当事人便与其他公司签订了新的合同。从整个事件来看，看上去是披上合法外衣，新的股权变更完全是按照政府红头文件走，但是实际上整个事件完全是国洪起一手操纵的结果。
首先，为什么北京市工商局强制要求北京几家会计师事务所出具撤消关于合作公司的原来三份验资报告的声明，并把这个强迫下做出的声明作为嘉利来公司没有出资的依据？为什么这声明一到手，北京市工商局随之就向合作公司发出限期出资通知书（其实早就注资，只不过是人民币）？为什么这几份强制性出具的声明会成了北京市工商局与经贸委出具政府红头文件的主要依据？
以此为理由，一场神奇高效的“公文传递”在二商集团、香港美邦公司、北京市工商局、北京市外经贸委之间展开。2001年9月26日一天之内，就完成了二商集团向北京外经贸委发出合作公司重组合同、章程及董事会组成的申请；完成了二商集团、北京华安、香港美邦三方签署合作公司股东变更重组、合同修改、公司章程修改三个协议；5天时间，便完成了从变换股东申请到领回新营业执照的全部内容。而这一切，作为大股东的嘉利来公司竟全然不知，期间也没有接到任何人的通知。而美邦公司拿到原属嘉利来公司的股权后，急匆匆在香港开始转卖，10月2日转卖到嘉利来公司时，嘉利来公司才看到北京外经贸委的627号批复，知道自己权