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但是尽管国家中的实际最高权应归于人民的代表这一点对代议制政府是根本必要的，但是代议团体应直接并亲自承担何种实际职能，在政府机器中起何种明确作用，则是个未解决的问题。在这方面的多种多样性是和代议制政体的本质不矛盾的，只要该项职能为代议团体保证对一切事情的最后的控制。
对政府事务的控制和实际去做这些事务，其间有根本的区别。同一个人或同一团体可能控制一切事情，但不可能做一切事情；而且在很多情况下它企图亲自去做的事情愈少，它对一切事情的控制就愈完全。军队指挥官如果亲自在行伍中参加战斗或率领队伍去袭击，就不能有效地指挥军队的行动。就人组成的团体来说情形也是一样。有些事情只能由团体去做；另外一些事情团体则做不好。所以，人民议会应该控制什么是一回事，而它应该自己做什么则是另一回事。我们已经说过，它应该控制政府的一切行动。但为了确定通过什么渠道最便于实行这种一般的控制，以及哪部分政府事务代议制议会应该掌握在自己手中，就有必要考虑哪种工作是一个人数众多的团体能够适当地完成的。只有它能做好的工作它才应当自己承担起来。至于其他的工作，它的正当职责不是去做该项工作，而是设法让别人把该项工作做好。
例如，被认为特别应该属于代表人民的议会的职务是表决税收。然而，在任何国家代议团体都不自行提出或由它委派的官员提出预算书。尽管国库支出只能由下院表决，尽管公共费用的各个项目的支出预算也须有下院的认可，但宪法的准则和一贯的惯例是，只有根据国王建议才能拨款。人们无疑觉得，只有当行政部门（支出须经过它的手）对作为支出的根据的计划和计算负责的时候，才能期望数量上适当和对经费使用的细节有必要的关心和作出正确的判断。因此，不期望甚至不允许议会直接发起税收或支出，要求于它的只是表示同意，它所具有的唯一权力就是拒绝同意。
这一宪政理论中所包含和承认的各个原则，就期望目前情形说，如果得到遵循，就是限制和界说代表制议会职能的指导。首先，承认在代议制实际上被视为当然的一切国家里，人数众多的代议团体不应当管理国家事务。这项原理不仅是以好政府的最根本原则为基础，而且是以有关各种事务的良好管理的原则为基础。任何一个团体，除非组织起来并有人统率，是不适于严格意义上的行动的。甚至由少数成员组成的特别委员会，并且这些人是特别熟悉所从事的业务的，也总是赶不上在一个人统率下那样好，如果可能从他们之中找出一个人，使他成为首脑，其他的人从属于他，这个委员会的性质将会有所改进。一个团体能比任何个人做得好的是对问题的考虑。当听取或考虑许多相冲突的意见成为必要的或重要的事情时，一个进行审议的团体就是不可缺少的。因此，即使对行政事务说来这种团体也常常是有用的，不过一般说来只是作为咨询机构；通常这种事务最好由一个人负责进行。甚至一个股份公司也总是在实际上——如果不是在理论上的话——有一个总经理；管理的好坏主要有赖于某个人的各方面的条件，至于其余的理事，如果有用的话，是由于他们对他提出建议，或者由于他们具有对他监督、限制或在他犯错误时予以免职的权力。至于他们表面上和他同等分担事务的管理则不是什么优点，而是在相当程度上抵消了他们能发挥的长处，因为这极大地削弱了在他自己和其他人的心目中那种他应挺身而出负起完全责任的个人责任感。
但是人民议会更不适于管理行政，或者事无巨细对负责行政管理的人发号施令。即使是好心好意的，干涉几乎总是有害的。每一个公共行政部门都是一种技术性业务，它有它自己的特殊原则和传统的规则，其中许多东西除了在某个时候参与过该业务的人以外甚至实际上无人知道，而且实际上不熟悉该部门的人对它们是不大可能予以适当重视的。我并不是说公共事务的处理是什么行家的秘传，只有经过传授才能理解。它的原则全都是任何具有良知的人所能理解的，只要他心中对所要处理的情况和条件有个真实的图景；但要做到这点他必须知道那些情况和条件，而这种知识不能凭直觉得到。在每一个公共事务部门（象在每一个私人职业一样）都有许多极为重要的规则，初接触到这个问题的人既不知道其原因，或者甚至怀疑其存在，因为这些规则是用来应付他从未想到过的危险或不便的。我知道一些超过通常禀赋的官员（部长们），当他们初进到一个他们所不熟悉的业务部门，把初接触到这业务的人大致会有的、过一些时候也就会明白过来予以放弃的最初想法，当作迄今被忽视并由他们自己揭示出来的真理予以宣布时的那种神气，使他们的下属感到发笑。的确，伟大的政治家是这样一个人，他既知道什么时候遵从传统，也知道什么时候越出传统。但是以为他因为对这些传统无知就能更好地越出传统，则是很大的错误。凡是不彻底了解通常经验所认可的行动方式的人，就不能对需要越出那些通常行动方式的情况作出判断。要对依靠公共部门采取行动的利益和管理这个部门的特定方式可能引起的后果作出衡量和估价，就需要一种知识和特别经过训练的判断，而这些在未受过有关的教育的人中，正如改革法律的能力在未专门研习过法律的人中一样，是很少看到他。所有这些困难肯定会被企图对行政的专业性行动作出决定的议会所忽视。最好也不过是由无经验裁判有经验，由无知裁判有知。无知从不怀疑它所不知道的事情的存在，既漫不经心又傲慢自大，轻视（如果不是憎恶的话）一切说有比它的见解更值得听取的见解的主张。当不牵涉到利害动机时情形就是如此。但是当牵涉到利害动机时，其结果就是徇私舞弊，比在公开的政府下的一个政府机关所能发生的最坏的贪污腐化还要更无耻和大胆。这种出于个人利害的偏私不必一定扩及到议会的多数人。在任何具体场合它涉及到两三个成员往往就够了。这两三个人在使该团体犯错误方面将比任何其他成员在纠正错误方面的兴趣更大。议会的大多数人可能手脚是干净的，但他们不能保持警惕或在他们一无所知的问题上辩明是非。一个懒惰的多数，和一个懒惰的人一样，总是属于那个为争取它而煞费苦心的人。部长的不适当的措施或不适当的任命，可以由议会加以制约；部长们关心的是辩护，反对党的人关心的是攻击，这就保证了相当平等的讨论：但是谁来看这看守人呢？谁将制约议会呢？一个部长，一个机关的首脑，感到自己负有某种责任。议会在这种场合根本不感到负有任何责任，因为任何议会成员何时曾因为他在行政管理的细节上的投票而失去他的议席呢？对一个部长或一个机关首脑说来，他所采取的行动在若干时期以后人们将怎样看待，比之当时人们怎样看待，尤为重要。但是议会则只要当时的舆论是支持它的，不管这种舆论是怎样仓促形成的或是人为地煽起的，它自己会以为，每个人也会认为，不管后果怎样严重，它是完全可以辩解的。而且，议会决不会亲自体验到它的不适当措施的不便，直到这种不便达到全国性祸害的程度。部长和行政官员看到即将发生不便，就必须不厌其烦地力求避免。
议会关于行政事项的本来职责，不是要用它自己的表决来做出决定，而是要注意使那些必须做出决定的人是能胜任的人。甚至这一点它也不能通过个人的提名而方便地做到。没有任何行为比任命的提名更迫切需要具有强烈的个人责任感的。所有精通公共事务的人的经验都证明，几乎没有一种行为普通人的良心对之是这样不敏感的；几乎没有一种场合对条件考虑得这样少的，部分地是由于人们对被提名的人的情况一无所知，部分地是由于他们不关心这一个人和另一个人之间条件的不同。当一个部长要做一项正直的任命时，也就是说当他实际上不是为他个人的亲友或他的政党营私舞弊时，一个不知底细的人可能以为他会任命最有资格的人。没有这么回事。通常的部长如果任用一个有长处的人，或是任用在公众中有不论什么样的声誉的人，他就认为自己是好得不得了，尽管这种声誉或长处也许和所要具备的正好相反。一位舞蹈家需要的是一台计拍器，这只不过是费加罗时代的讽刺话；至于部长，只要他所任命的人耍得还可以，他就一定会认为自己不仅无可指摘，而且是知人善任。此外，适合于专门业务的专门人员的条件只能得到了解这些人的人的承认，或者只能得到其职务就是从他们的行动，或从处于作判断的地位的人提供的证据，对他们进行考察和判断的人的承认。当这些出发于良心的责任极少得到应对任命负责的大官们重视的时候，不能负责的议会又应该怎样呢？甚至目前，最坏的任命就是为了在议会中得到支持或消除反对而作出的。如果这种任命是议会本身作出的，我们又能指望什么呢？包含许多人的团体根本不重视专门资格。除非一个人该上绞架，否则他就被认为和别人一样适于做一切他能申请为候选人的事情。当公共团体作出的任命不是象几乎经常情况那样由党派关系或个人的假公济私行为所决定的时候，一个人的被任用或者是因为他享有一般能力方面的声誉（这往往是很不相称的），或者常常只是因为他个人有名气。
由议会本身提名内阁成员的事从来被认为是不可取的。它实际上决定内阁总理或者决定应从中挑选内阁总理的那两三个人就够了。在这样做的时候，它不过是承认某个人是议会支持其一般政策的那个政党的候选人。实际上，议会所决定的仅仅是两个或至多三个政党中哪一个应组成政府。至于该政党的成员中谁最适于担任政府首脑则由该政党自行决定。按照英国宪法的目前做法，这些事似乎是有很好的依据的。议会并不提名任何阁员，而是由国王按照议会所表明的一般愿望和意向任命内阁首脑，其他阁员由内阁首脑推荐任命。另一方面，每个阁员有连带的道义责任任命适当人员担任非常任的政府机关职务。在共和国的情形下可能须作某种其他的安排，但是它愈是在实际做法上接近英国长期以来的做法，就愈能进行得顺利。或者，象在美利坚共和国那样，行政首脑必须由某个完全独立于代议团体的机构选出；或者，代议团体必须满足于提名内阁总理，并使他负责挑选他的同僚和部属。就所有这些考虑来说，至少在理论上，我完全可以预料会得到普遍同意的；尽管在实际上，由于谁掌握最强大力量谁就越来越想滥用权力这一普遍法则，议会越来越干涉行政的具体事务的倾向是很强烈的。这就是代议制政府将来要面临的实际危险之一。
但是同样真实的是（虽则直到最近才慢慢得到承认），人数众多的议会既不适于直接的行政事务，也不适于直接的立法事务。几乎没有任何脑力工作象立法工作那样，需要不仅是有经验和受过训练，而且通过长期而辛勤的研究训练有素的人去做。这就是为什么立法工作只有由极少数人组成的委员会才能做得好的充分理由，即使没有其他理由的话。一个具有同样决定意义的理由是，法律的每个条款，必须在准确而富有远见地洞察到它对所有其他条款的效果的情况下制定，凡制定的法律必须能和以前存在的法律构成首尾一贯的整体。当法律在五方杂处的议会里逐条逐项交付表决时，要在任何程度上满足这些要求是不可能的。这种立法方式中存在的不一致情形将给所有的人以深刻印象，假如不是因为我们的法律已经在形式和结构上是如此紊乱，以致再增加一些混乱似乎也不能使混乱和矛盾变得更大的话。但即使在目前，我们的立法机器完全不适合于它的目的的情况，实际上年复一年越来越被人们所感觉到。单是使法案获得通过所需要的时间，�