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此处所提倡的组成上院的方式，看来不仅实质上是最好的，而且是能够在最大程度上得到历史上的先例和实际上的辉煌成功的支持的。然而它不是可能提出的唯一可行的方案。组成第二院的另一可能的方式就是由第一院选出，期限制条件是他们不得提名他们自己的成员。这样一个议院，和美国上院一样根源于人民的选择，仅仅是隔了一层，将不会被认为和民主制度相抵触，并且大概会取得相当大的群众影响。鉴于它的提名方式，它将特别不致引起人民议院的嫉妒，或同它发生敌对的冲突。此外（由于对少数的代表权作了适当规定），它几乎肯定会组织得很好，并包括有许多有高度能力的人，这些人或者出于偶然，或者由于缺乏炫耀的能力，一直不愿寻求，或者不能得到选民大众的选票。
第二院的最好的组成应该是包括最大数目的不受多数的阶级利益和偏见束缚而他们自己又毫不冒犯民主感情的人。但是，我再说一次，调节多数的优势不能主要地依靠一个第二院，不管是哪一种的。代议制政府的性质决定于人民议院的组成。和这一点比较起来，所有有关政府形式的其他问题都是不重要的。
第十四章 代议制政府中的行政
在本文中讨论政府行政事务最好分成哪些部门的问题是不适当的。在这方面不同政府的要求是不同的；当人们愿意从起初开始，就不使自己受到象我们这个古老政府里产生了现行的公共事务划分的那一系列事件的拘束的时候，在职务的划分上就很少可能会犯大的错误。这样说也许就够了：职务的划分应和问题的划分一致，不应该有若干个彼此独立的部门来掌管构成同一自然整体的各个部分，象直到最近，以及在较小程度上甚至现在，我们的军事行政那样。如果要达到的是单一的目的（如目的是要有一个有效的军队），委派去照管这一目的的政府部门应该同样是单一的。为一项目的提供的全部手段都应由同一部门控制和负责。如果这些手段分散在各独立的部门之间，就每个部门来说手段就变成目的，除了政府首脑（他对各部门工作是没有适当的经验的）以外，照管真正的目的就不关任何人的事了。这时不同种类的手段就不在任何主导思想的指导下结合起来并互相配合。当每一个部门坚持它自己的要求而不顾其他部门要求的时候，就将为了工作本身而永远牺牲工作的目的了。
通常，每一种行政职务，不论高低，应该是委派给某个特定个人的职责。这对凡是做过工作并由于过错而未完成某些工作的人说来应该是明显的。当任何人都不知道谁应负责的时候责任就等于零。甚至当责任真正存在时，如加以分割也不能不被削弱。要保持高度的责任，就必须有一个人承担全部的毁誉褒贬。然而分担责任的方式有二：其一只是使责任削弱，另一则使责任遭到完全破坏。当要求两个以上的负责官员对同一行为表示同意时，责任就削弱了。他们中的每个人仍然有真正的责任；如果做了错事，谁也不能说与他无关。他是和犯罪中的共犯那样的共同参加者，如果存在有法律上的犯罪，他们全可以受到法律上的惩罚，并且他们所受到的惩罚不必一定比仅牵涉到一个人的时候轻。但是对意见的赏罚则不是这样，这种赏罚总是因共同分担责任而减轻。在没有确定的法律上犯罪，没有贪污或渎职，只有过错或疏忽，或者可以被看作是过错或疏忽的情形下，每个参加者都由于别人和他连带负责而得到对自己和对世人的辩解。人们对几乎任何事情，甚至是金钱上的欺诈，都将感到自己差不多是免除责任的，如果有责任的人未加抵制和劝阻的话，如果他们给予了正式的同意就更是这样了。
然而在这种情形下，尽管责任是被削弱了，但仍然是有责任的，因为每个有牵连的人都以他个人的资格同意并参加了该项行为。当这种行为本身只是出于多数的行为时事情就更糟了——关起门来考虑问题的委员会，无人知道，或者除非在某种极端情况下可能知道，究竟个别成员在表决时是赞成还是反对了该项行为。在这种情况下的责任就不过徒有其名而已。边沁恰当地说过，“委员会是一种屏幕”。“委员会”所做的事不是任何人的行为；任何人也不能对它负责。委员会甚至在声誉上受到的损害只是在它的集体的名声方面；每个成员对此所感觉到的不外是导致他把自己的意见看作是该团体的意见的倾向——当这个团体是个永久性团体，他和它命运与共地结合在一起的时候，这种感情往往是很强烈的。但是鉴于现代官员经历的动荡不定对这样一种团体精神说来就没有形成的时间了。这种精神如果竟存在的话，也只是存在于地位卑微的常任下属人员之中。因此，委员会不是处理行政事务的适宜的工具；只有在由于其他原因，把全部自由裁量权交给一个大臣会更坏的时候才是允许的。
在另一方面，人多出智慧也是一条经验法则；当一个人习惯地除他自己的或某一个顾问的知识外不利用任何人的知识的时候，他甚至在他自己的事情上也很少作出正确的判断，在公众的事情上就更少作出正确的判断了。这一原则和前一原则之间并不存在必然的矛盾。可以把有效权力和完全的责任交给一个人，为他提供必要的顾问，每个顾问仅对他自己提出的意见负责。
一般说来，一个政府部门的首脑不过是个搞政治的人。他可能是一个好的政治家和一个有品德的人；除非情况通常是这样，否则这个政府部门就是坏的。但是他除具有一般能力和他应当具有的关于国家一般利益的知识外，除非由于偶然机会，将不会同时具备要求他主持的那个部门的适当的、所谓专业性的知识。所以应该为他提供专业顾问。如果有足够的经验和造诣，如果有经过很好选择出来的一个人具有专业顾问所应具备的能力（例如一位次长的情形），有这样一个为了一般目的的人，加上提供具体知识的幕僚就满足这种情况下的各种要求了。但是，大臣仅和某个有能力的人商量，当他本人不熟悉该问题时，无保留地按照那个人的意见行事往往是不够的。他往往必须不仅有时而是惯常听取各种意见，并经顾问们讨论后再作出判断。这一点，比方说，在陆军和海军事务中就特别必要。因此，应该为陆军大臣和海军大臣，或许还有其他一些人，但至少在这两个部内，设置一个由有能力和经验的专家组成的委员会。为了在每一次政府变动的情况下都能得到合于这一目的的有才能的人，这些人应当是常任的。我的意思是说，他们不应当象海军各大臣那样随同任命他们的内阁进退。但是所有根据选择而不是根据通常的晋升办法出任高级职务的人，除经再度任命，仅在一定期间内保有他们的职位则是一项好的规定，象目前适用于任命英国陆军参谋部人员的规定那样。这项规定使任命多少减少假公济私的弊病，任命既不是终身的，同时又提供一种手段，可以在不触怒任何人的情况下，摆脱那些最不值得保留的人，并吸收极有能力的年资较浅的人，对这些人来说如果等待死亡空缺或自愿辞职可能永远没有机会。
最后决定权应完全归于大臣本人，在这一意义上，委员会应该只不过是谘询性质的。但是既不应该把他们看作不重要的人，他们也不应该把自己看作不重要的人，或者看作大臣本人可以随意加以贬低的人。隶属于一个强有力的并且多半是任性的人下面的顾问们，应当以这样的情况为条件，即：对他们来说为了保持信誉不能不表示意见，而对那个人来说则不能不听取并考虑他们的意见，不管他采纳与否。印度总督和各个省长的委员会的组成正符合此处所说的首脑和顾问之间的关系。这些委员会由具有对印度事务的专门知识的人们组成，这种知识是总督和地方长官通常欠缺的，并且也不希望要求他们具有的。通常，委员会的每个成员须提出意见，当然这常常并非出于明白规定。但如果存在意见上的分歧，每个成员可以任意决定——这是一向的惯例——把他所持的理由记录下来，总督，或地方长官，也同样这样做。在通常情况下，决定是按照多数的意见作出的，因此委员会在政府中起着重要的作用。但是，如果总督或地方长官认为合适的话，他甚至可以把委员会全体一致的意见撇开不管，而将他的理由记录下来。其结果是，首脑个人而且是有效地对政府的每一项行为负责。委员会成员仅负顾问的责任；但从所能提出的文件，以及在议会或舆论的要求下经常提出的文件中，大家总是知道每个人所提出的意见，以及对他的意见所提出的理由。同时，由于他们的颇为显要的地位，并且在名义上参加了一切政府行为，他们几乎具有好象整个责任担在他们肩上那样强烈的动机去专心致志于公共事务，并形成和表达对每项公共事务经过仔细考虑的意见。
进行最高级行政事务的这种方式，是政治史上使手段适应目的要求的最成功的事例之一。这种方式是从丰富了政治艺术的东印度公司的统治经验中得来的；然而，象给我们国家保存住印度的多数其他聪明的设计，以及所产生的从当时情况和物质条件看来真正是不可思议的好政府那样，大概注定要在印度政府的传统似乎无法逃避的普遍大破坏中毁灭，因为这些传统遭到公众的无知和政治人物的傲慢的虚荣心的践踏。现在就已经有废除委员会的叫喊，把它看作是系在政府车轮上的多余的和费钱的障碍物；另一方面，废除职业文官的呼声早已甚嚣尘上，并日益得到最上层人物的支持。文官制度培养着组成委员会所需要的人员，而且它的存在是委员会具有价值的唯一保证。
人民政体中的好政府的一个最重要的原则是，任何行政官员都不应根据人民的选举来任命，即既不根据人民的投票也不根据他们的代表的投起来任命。政府的全部工作都是要专门技术的职务；完成这种职务需要具备特殊的专业性的条件，只有多少具备这些条件或者具有这方面的经验的人才能对这种条件作出适当的评价。发现最适于担任公共职务的人是一项很繁重的工作，不仅要在提出申请的人中选择最好的，而且要留意察看他是否真正最好的，还要注意所接触到的一切适当的人，以便必要时能用上他们，这种工作要求有细致的以及高度正直的判别力。由于一般说来任何公共职务都不是执行得太坏的，所以也就没有什么需要象对一些部门中的高级官员强加以特殊职责那样为它规定极大的个人责任。凡是不经过某种公开竞争的方式任命的下级公务人员，应由各大臣直接负责的情况下选用。各大臣，除为首的大臣外，自然均由为首的大臣选任；而为首的大臣本人，尽管实际上由议会指定，但在一个王国政府则应正式地由国王任命。有任命权的官员应该是唯一有权将应予免职的下级官员免职的人。绝大多数的官员，除由于个人行为不端以外不应当被免职。因为，如果那些负责处理公共事务的全部细节，其所具备的各项条件对公众说来一般地比大臣本人要重要得多的人们，可以容易地并非由于他们自己的过错而随时被免职，大臣可以任命另外的人以满足自己的要求或促进自己的政治上的利益，那么要期望这些人们献身于他们的职业并获得大臣往往必须依靠的那种知识和技能，就将是徒然的。
对于不应根据人民的选举来任命行政官员这个原则来说，共和政府中的行政首脑是否应当是一个例外呢？美国宪法规定四年一度由全体人民选举总统，是不是一个好的制度呢？回答这个问题不是没有困难的。在象美国这样不需要害怕政变的国家里，使行政首脑在宪法上独立于立法机关，从而使政府的这两大部门，在它们的起源和职责方面同等地得人心，同时又彼此进行有效的牵制，毫无疑问是有某种好处的。这一办法旨在设法避免大量权力集中于同一人手中，它是美国联邦宪法的一个显著特点。但是，在这种情况下，好处是用高于对它的价值的任何合理估计的代价换来的。在共和国中的行政首脑公然由立法机关任命，就象君主立宪国家的行政首脑实际上由立法机关任命的那样，似乎要好得多。首先，这样任命的人肯定是一个更卓越的人。议会中掌握着多数的政党通常将任命它自己的领袖；他始终是政治生活中站在最前面的人之一，并常常就是那个站在最前面的人。�