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经过上述各种考虑，显然能够充分满足社会所有要求的唯一政府是全体人民参加的政府；任何参加，即使是参加最小的公共职务也是有益的；这种参加的范围大小应到处和社会一般进步程度所允许的范围一样；只有容许所有的人在国家主权中都有一份才是终究可以想望的。但是既然在面积和人口超过一个小市镇的社会里除公共事务的某些极次要的部分外所有的人亲自参加公共事务是不可能的，从而就可得出结论说，一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了。
第四章 在何种社会条件下不能采用代议制政府
我们已经在代议制政府中看到最完善政体的理想类型，因此就人类的任何一部分来说，其一般进步程度愈高，就愈适于采用这种类型。他们的发展程度越低，一般说来，这种政府形式对他们就越不适合。尽管这一点并不是普遍地正确的，因为一国人民对代议制政府的适应性，与其说决定于他们在人类的一般尺度上所占的位置，不如说决定于他们具备某些特殊的必要的条件的程度。然而，这些必要的条件和他们一般进步程度如此密切相关，两者之间的任何不一致是例外而不是法则。让我们考察一下在下降的系列中到达哪一点上代议制政府就完全是不可容许的，或者由于它本身不适合，或者由于某种另外的制度特别适合。
首先，代议制政府和任何其他政府一样，在它不能持久存在的场合，即它完不成第一章中列举的三个基本条件的场合，都一定是不适合的。这些条件是：（１）人民必须愿意接受它；（２）他们必须愿意并能够做为保存它所必要的事情；（３）他们必须愿意并能够履行它加给他们的义务和职能。
人民接受代议制政府的意愿，只有当一个开明的统治者，或是取得了统治这个国家权力的一个或数个外国，打算作为恩赐提供这种制度时，才成为一个实际的问题。对各个改革家们来说这个问题几乎是不相干的，因为，如果除了说这个国家的舆论还不在他们一边以外对他们的事业提不出其他的反对意见的话，他们就可以立即和恰当地回答说把舆论拉到他们一边正是他们所要达到的目的。当舆论真正与之相反时，舆论所反对的通常是变化，而不是代议制政府本身。相反的例子的确不是不曾有过的。宗教上对限制特定家族的统治者的权力表示反感的事是有过的。但是，一般说来，消极服从的原则仅仅意味着服从现有权力的意志，不管是君主的还是人民的。在毕竟可能作出引进代议制政府的尝试的情况下，对之漠不关心，不能理解它的方法和要求，而不是断然的反对，则是可以料想到的障碍。然而这些障碍和实际的反对是同样严重的，并且可能是同样不容易消除的。在多数情况下，改变积极的感情的方向，较之在原来消极的状态中形成积极的感情更容易些。当一国人民对代议制政体缺乏足够的估价和爱慕时，他们就几乎没有希望保持住这种政体。在每一个国家，行政是政府行使直接权力的部门，并且是直接和公众打交道的；个人的希望和恐惧主要地是指向它的，政府的好处，以及政府的恐怖和威信，也都是主要通过它表现在公众眼里的。所以，除非负责制约行政的各政府机关得到这个国家的有效的舆论和感情的支持，行政总是有办法把它们撇在一边，或者迫使它们屈服，并且有把握可以获得对它的这种行为的支持。代议制度的永久性必然有赖于人民在它遭到危险时随时准备为它而斗争。如果过低估计这一点，代议制就根本难于站住脚，即使能站住，一旦政府首脑或任何能集合力量搞一次突然袭击的政党领袖愿意为取得绝对权力冒些微风险的话，也几乎肯定会被推翻。
以上这些考虑是有关代议制政府遭到失败的头两个原因的。第三个原因是，人民缺乏履行代议制政体中属于他们的职责的意志或能力。当没有人或只有一小部分人对国家一般事务感到为形成公共舆论所必要的那种程度的兴趣时，选民将很少不把选举权用来为他们的个人利益，或他们所在地区的利益，或是某个和他们有关系的人——他们所依附或依赖的人——的利益服务。在这样一种公共感情的状态下，控制着代议团体的一群人多半就会完全用它作为为自己谋出路的手段。如果行政的力量弱，国家就会因单纯的争夺职位而趋于混乱；如果行政的力量强，它就用分赃来安抚代表或其中能制造麻烦的人的便宜代价使自己变成专制政府；而全国代表制所产生的唯一结果就是，除真正进行统治的那些人以外，多了一个由公众供养的议会，而且凡牵涉到议会一部分人的弊端就根本得不到消除。然而如果弊病到此为止，为了作为代表制，即使是名义上的代表制的自然的、虽则不是确定不变的伴随物的公开和自由讨论，这种代价是值得付出的。例如，在近代希腊王国，无可怀疑，构成代议制议会主要部分的猎取官职的人们，尽管他们对好的政府很少或没有直接贡献，甚至也没有怎么缓和行政的专横权力，但是却保持住民权观念，并大大有助于存在于那个国家的真正的出版自由。不过，这种好处完全有赖于和这个人民团体同时存在的一个世袭君主。如果不是竞相博得主要统治者的欢心，而是由这些自私而贪鄙的派系去角逐那个主要职位，它们就肯定会象西班牙属美洲那样使国家处于长期的革命和内战状态之中。一个接一个的政治冒险家将交替着实行甚至不是合法的而是属于非法暴力的专制政治，而代表制的名称和形式除阻止专制政治取得稳定和安全外没有其他效果。然而这种稳定和安全是惟独能减轻代表制的弊病或是实现它的不多的好处的。
以上是代议制政府不能长久存在的一些情况。另外还有一些情况：代议制政府也许能存在，但某种其他的政府形式却是更可取。这种情况主要是，人民为了取得文明上的进步，有些事情须要学会，有些习惯尚未养成，而对于这些习惯的养成代议制政府可能是一种障碍。
这些情况中最明显的一种情况就是前面已经提到的，即人民还须要学会文明的第一课，即服从的一课。一个在同自然和邻近种族的斗争中一直受到膂力和勇气方面的锻炼，但还没有安定下来永久服从一个共同首领的种族，很少可能在他们自己的团体的集体管理下养成服从的习惯。从他们之中产生出来的代表制议会将仅仅反映着他们自身的好乱不驯。这个议会将拒绝授权给对他们的野蛮的独立性加以旨在改进的限制的一切做法。这样的部族逐渐变得服从文明社会的首要条件的方式通常是通过战争的需要以及军事指挥所不可缺少的专断权力。军事领袖是他们愿意服从的唯一上级，除了有时还有某个被认为上通神意的先知，或被认为具有不可思议的力量的魔法师以外。后述的两种人可能握有暂时的权势，但由于那只是属于个人的，所以很少引起人民一般习惯上的变化，除非先知，象穆罕默德那样，同时也是军事首脑，并被宣布为新宗教的武装传道者；或者除非军事首脑们同他的势力联合在一起，并把后者变成他们自己统治的支柱。
具有和上述缺点相反的缺点即极端的消极被动和随时准备屈服于暴虐的人民，同样不适合于代议制政府。假如这样屈从于人物和环境的人民能够得到代议制度，他们将不可避免地选择暴虐者作为他们的代表，他们身上的枷锁将会因为这个表面上可能指望将它减轻的新办法而变得更为沉重。相反地，许多民族借助于中央权力已经逐渐摆脱这种状况。中央权力所处的地位使它成为地方专制主的敌手，并以成为地方专制主的征服者而告终，而最重要的是这种中央权力仅仅是一个人。法国的历史，从休·卡佩特到黎塞留和路易十四是这一进程的连续的例子。甚至当国王还没有他的许多主要诸侯那样强大时，他从只有一个人这一事实得到的大好处是法国历史家所公认的。一切在地方上受压迫的人们的眼光都朝向他；他是整个王国希望和信赖的对象；而每个地方上的统治者只是在多少是有限的区域内具有力量。全国各地反对一个接着一个直接压迫者的人们都在他手下寻求避难和保护。他之进而占上风是缓慢的，但那是相继利用仅仅提供给他的机会的结果。所以，那是可靠的；并且，随着这一过程的完成，社会中受压迫的那部分人屈服于压迫的习惯也就消除了。国王的利益在于鼓励各地农奴从领主控制下解放出来的一切分散的努力，并把他们置于直接从属于他本人的地位。在他保护下形成了为数众多的只服从国王的社会。同邻近的城堡中的领主的统治比较起来，服从远处的君主，本身就是自由，因为君主长期以来出于其所处地位的需要不得不作为他曾帮助实现其解放的那些阶级的同盟者，而不是统治者，运用他的权威。就这样，一个原则上专制的但在实践上一般是很有限的中央权力，成了帮助人民通过必要的进步阶段的主要手段，而真正的代议制政府就很可能妨碍他们进入这个阶段。俄罗斯帝国农奴的解放只有不折不扣的专制统治或是一场全国范围的屠杀才能实现得了。
历史的同一篇章有力地说明无限制的君主制克服文明进步上的障碍的另一种方式，而代议制政府肯定会使这些障碍严重化。对直到相当高级阶段的进步说来最大的障碍之一是根深蒂固的地方观念。有些部分的人类在其他许多方面有能力享有自由并为自由作好准备，但可能不适于合并成甚至最小的国家。不仅嫉妒和嫌恶可能使他们互相排斥，并妨碍一切可能的自愿联合，而且他们可能还没有培养起使联合成为名副其实的感情或习惯，即使假定在名义上已经具有这种联合。他们可能象古代社会或亚洲村社的公民那样，在村或镇的利益范围内运用他们的能力方面已具有相当的实践经验，并在那限定的规模上甚至已实现了相当有效的平民政府，仍然可能对任何更进一步的事情很少同情，并且不具有处理许多这样的社会所共通的利益的习惯或能力。我不知道在历史上有过任何事例，其中许多这种