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资产阶级极右翼势力把法西斯推上台。墨索里尼政府上台后需要得到天主教
会的支持以巩固其统治，也需要得到“教会保护人”的桂冠以实现其扩张称
霸的目标。国际舆论倾向于罗马教皇，到1929年初，世界上仍有近三十个国
家同罗马教廷保持着外交关系。本笃十五世未能来得及着手解决“罗马问题”
便去世了。新教皇庇护十一世于1922年2月当选。他于1922年12月23日
颁布第一道通谕《上帝的奥迹》，重申他的前任们的论点，认为1870年意大
利王国对教皇国的占领是没有法律根据的，“罗马问题”必须予以合理解决。
墨索里尼于1922年10月30日上台后，教皇采取同法西斯政府结盟的策略，
推动墨索里尼同圣座签订协定以解决“罗马问题”。1923年1月19日，墨
索里尼同圣座国务卿加斯帕利（1881—1954）秘密会晤，决定由耶稣会士塔
基—文图里充当中间调解人。意大利政府帮助由梵蒂冈控制的罗马银行摆脱
了困境。而梵蒂冈于1923年7月底至1924年10月底逐步把对法西斯政党构
成威胁的人民党的创建人斯图尔佐 （1871—1959）赶出了政治舞台，并迫使
他流亡国外。1925年初，法西斯政府成立专门委员会，负责政教关系立法问
题。《拉特朗条约》的谈判从1926年8月5日开始到1929年2月10日结束，
前后持续两年半时间。圣座方面的代表是帕切利，意大利方面的代表是巴罗
奈（他于1929年1月4日去世后由墨索里尼直接负责）。双方于1928年11
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月正式委派代表谈判，于1929年2月11日签署了《拉特朗条约》，条约于
6月7日正式生效。
《拉特朗条约》包括政治协定（27条）和宗教协定（45条）两部分，另
外还有涉及财政问题 （政治协定的附件Ⅳ）。政治协定又称“意大利和圣座
协定”，旨在解决意大利同梵蒂冈之间的政治争端，该协定使“罗马问题已
最终地以不再变更的方式得到解决”，“罗马问题”从此“不复存在”（第
26条）。意大利王国与圣座双方以协定方式相互承认对方，“圣座承认萨伏
依王朝统治下的意大利王国，承认罗马为其首都”（第26条）。意大利也承
认圣座的主权（第2条）及梵蒂冈作为其领土受保护 （第3条），“承认圣
座所具有的主权和唯一而绝对的权力和最高司法权”，意大利政府不得进行
任何干预 （第3、4条），承认罗马教皇个人的神圣不可侵犯性 （第8条）。
意大利承认圣座“具有派遣和接受外交使团的权利”（第12条）。协定划定
了梵蒂冈城国的领土范围，规定了梵蒂冈公民和圣座机构在意大利王国境内
的权利和地位，圣座声明梵蒂冈城国永远保持中立，“当视为永久中立、永
久不可侵犯之地”（第24条）。该协定还确立罗马天主教为意大利王国的国
家宗教，承认“宗徒嗣传的罗马天主教是国家的唯一宗教”（第1条）。
《拉特朗条约》于1929年6月7日批准生效，这一天也正式标志着梵蒂
冈城国的诞生。它是一个政教合一的独特国家，罗马教皇作为该城国的元首
颁布宪法，拥有最高行政、立法和司法权。梵蒂冈城国国旗为黄白两色旗，
国徽是两把交叉着的天国钥匙衬托着教皇三重冠。国玺以渔夫伯铎撒网捕鱼
为图案，国庆节定为2月11日，即《拉特朗条约》签定的日子；国歌是由法
国作曲家古诺为教皇庇护九世加冕礼而作的“宗座进行曲”。同年7月25
日，在时隔近六十年之后，罗马教皇第一次走出梵蒂冈宫，在圣伯多禄广场
向数十万信民赐福。
在这一时期担任罗马教皇的共有三位：本笃十五世、庇护十一世和庇护
十二世。本笃十五世（1854—1922，1914—1922在位）1914年9月当选教皇，
1922年1月22日去世。
庇护十一世 （1857—1939，1922—1939在位）原名阿基勒·拉底，出生
于意大利伦巴底。1879年就读于罗马伦巴底学院并于当年12月晋铎，1882
—1888年在米兰修院教授神学，随后在安布罗斯图书馆任职。1914年担任梵
蒂冈图书馆馆长。1919年以总主教头衔担任圣座驻波兰大使。1921年6月被
封为枢机主教，担任米兰总主教，同年12月创办天主教圣心大学，1922年2
月当选罗马教皇。1929年同意大利法西斯政府签定《拉特朗条约》，解决了
历时60年之久的“罗马问题”，使梵蒂冈城作为一个独特的主权国家独立于
世。1931年为纪念教皇良十三世的《新事物》通谕发表四十周年而颁布《四
十年》通谕，进一步反对社会主义。1933年派教廷国务卿帕切利（即后任教
皇庇护十二世）同法西斯德国签定条约。1934年承认日本侵略中国而制造的
伪“满洲国”。1936年支持意大利法西斯军队占领阿比西尼亚（即今天的埃
塞俄比亚），同年创建宗座科学院。1937年3月14日发表通谕《火焚的焦
虑》，谴责希特勒推行纳粹主义对德国天主教会的迫害，不久又发表《神圣
救主》通谕，鼓吹反共。在位期间大力推广公教进行会，使之在全世界范围
扩展。他于1939年2月10日去世。
庇护十二世 （1876—1958，1939—1958在位）原名尤金尼奥·帕切利，
出生于罗马。1899年晋铎，1905年担任教廷议员，1914年担任教廷非常事
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务部秘书，1917年任教廷驻德国慕尼黑公使，1920年改驻柏林，1929年被
提升为枢机主教，次年担任教廷国务卿；1933年代表圣座同德国法西斯政权
签定条约；1939年3月当选教皇；1958年10月9日去世。
2。两次世界大战期间的罗马教廷
（1）罗马教廷的“政教协定政策时代”
教皇庇护十一世和庇护十二世在位期间采取了签定政教协定的政策，圣
座同世界上许多国家签定了各种保护教会权益的协议，被称为“政教协定政
策时代”。一战后签定的和约缺乏公正与智慧，因为在欧洲各国之间没有提
供和平的保证，边界线的确定往往不以民族地理划分为标准，少数民族遭到
更大的歧视和不公正待遇。欧洲的议会制民主国家缺乏稳定性，而新生的国
家反覆无常，这样对于天主教会来说，它面对的威胁更大，它在更大程度上
要依赖于所在国家的良好愿望。尽管所有国家的宪法中都明确规定了宗教信
仰自由，然而都没有涉及实际生活中国家同教会的关系。教会同国家的关系
在很大程度上要依赖于国家机构对宪法条文的解释和具体运用，取决于教会
领导人的能力与政治技巧，特别是国民的宗教情感及教会在该国的精神权
威。
①东欧及东南欧。一战后欧洲版图特别是东欧及东南欧发生了很大的变
化，沙俄帝国的解体和苏联的成立以及奥匈帝国瓦解形成一批新兴的独立国
家。圣座只有通过与这些国家建立外交关系、签定政教协定的方式来同这些
国家打交道，维护天主教会在这些国家的权益。1921年11月21日，教皇本
笃十五世在御前会议上称，因为一战后的政治变化，许多旧的政教协定都失
去了效力，但圣座准备同新政权签定新的政教协定。圣座签定政教协定的目
的是通过与世俗国家签定具有法律效力的政教协定的方式，保证该国宗教生
活的自由和教会总体上的自由。从根本上说，国家要承认教会及其组织、宗
教指导、教会学校、宗教婚姻、教会协会与机构系统以及教会财产等。对儿
童的宗教教育权特别是通过建立天主教会学校对儿童进行宗教教育是极其重
要的。而对新兴的国家政权来说，它们需要欧洲最古老的权势的承认以获得
身份上的认证，虽然教皇国不复存在，但罗马教皇对新兴国家政权的祈祷和
祝福的意义是不可低估的。世俗国家也希望同其领土上有形的教会组织打交
道，任命忠诚的主教，建立一支值得信赖的教士队伍，而且本国教会的界线
要同本国领土界线相一致，不容许外国势力插手国内教会事务，本国教会要
由本国国籍的人士来办。教会的独立对于圣座来说具有关键性的重要意义，
自由地任命主教也是教皇的重要权力之一。教会具有法人地位并有权占有、
处置自己的财产也是圣座同世俗国家签定协议的重要内容之一。
东欧新兴国家往往倾向于同圣座签定协定，但这些国家的内部也存在着
一些障碍，如世俗化、极端民族主义以及非天主教会特别是东正教会的敌视
态度。1922年5月30日，圣座同非天主教的拉脱维亚签定了政教协定，其
中包括天主教会主教就职前的忠诚宣誓，这一条在以后各政教协定中反覆出
现。根据协定，拉脱维亚首府里加设一总主教区。波兰于1925年2月10日
同圣座签定政教协定，其中第19条规定，所有对国家安全构成威胁的教职人
员都不得担任教士职务，波兰政府对教士的任命保留否决权。根据协定，波
兰天主教会分五个拉丁教省（21个主教区），一个拜占廷教省和一个亚美尼
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亚大主教区。罗马尼亚于1927年5月10日同圣座签署了政教协定，然而由
于罗马尼亚东正教会的极力反对，直到1929年双方才交换文本使协定生效。
根据协定，罗马尼亚天主教会分为一个拉丁教省和一个希腊礼教省，各包括
四个主教区，此外还有亚美尼亚教会。协定第12条第二段规定了教士要对国
家忠诚。1927年9月27日，立陶宛同圣座签定了政教协定。捷克斯洛伐克
因世俗化而对天主教会不友好，1925年的胡司节庆几乎造成同圣座关系的破
裂。双方于1928年2月2日达成临时协定，涉及主教任命和教区划分问题。
1933年6月5日奥地利的联邦宪法第三部分第30条把奥地利与圣座政教协
定中的一些条款提高到宪法组成部分的地位，因而使其具有宪法之不可违反
性质。第3条第3、4段中，政府许诺对私立天主教会学校进行财政支持，并
为公立天主教学校的发展提供条件。然而宗教婚姻的民法效力问题（第7条）
在实践中遇到自由派、马克思主义者及国家社会主义者的联合抵制。南斯拉
夫于1935年同圣座签署了政教协定，但是正教的塞尔维亚人的强烈反对导致
政府的垮台。
②西欧与南欧。在实行政教分离的西欧及南欧国家里，持政教分离观点
的是政治左翼。对于法国来说，1905年的“政教分离法”在实践中被证明是
行不通的。1920年圣座同法国又恢复了外交关系，但根据协定，教皇在任命
法国主教前要通知法国政府。法国议会于1923年12月13日发表声明，教皇
庇护十二世于1924年1月18日发布关于教区组织问题的通谕《重大责任》，
表明双方在教会财产管理这个棘手问题上达成默契。1925年2月3日法国议
会宣布双方同意在阿尔萨斯和洛林两省维持1801年的政教协定。1926年双
方又签署了两个协议。葡萄牙于1918年同圣座恢复了外交关系，在卡莫拉独
裁统治下政教关系恢复友好。1926年7月18日的法令废除了1911年《政教
分离法》中的某些令人讨厌的条款。1933年3月19日通过的宪法受到天主
教意识形态的强烈影响，在第46条中，它宣称天主教会为国教，宣布宗教自
由原则、政教分离原则以及同圣座保持外交关系。1928年4月15日双方签
署协议重建葡属印度教会，1929年4月11日签署调解梅利亚波尔教区局势
的协议。这些协议解决了保教权问题。
意大利自统一以来越来越成为一个敌视教会、主张政教分离的国家。国
立学校没有宗教指导，国立大学不设神学系，民法婚姻具有强制性。然而一
战后，意大利同圣座之间的关系又逐渐得到改善。1919年1月在圣座的支持
下意大利天主教人民党成立了。1929年2月11日双方签署的《拉特朗条约》
的宗教协定（又称“政教和约”），旨在解决意大利国内政教关系。在该协
定中，意大利政府承认罗马具有神圣的性质，意大利政府有责任禁止一切有
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