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六年，诏开封府畿以都保置木契，左留司农寺，右付其县，凡追胥、阅试、肄习则出契。是月，又诏行于永兴、秦凤、河北东西、河东五路，唯毋上番。余路止相保任，毋习武艺，内荆湖、川、广并边者可肄武事，令监司度之。后惟全、邵土丁、邕、钦洞丁、广东枪手改为保甲者则肄焉。十二月，乃罢河北西路强壮、缘边弓箭社系籍番上巡守者。
初，开封府畿、五路保甲及五万人，二年一解发，诣京师阅试命官，开封府畿十人，五路七人。八年，诏开封府畿及一万人、五路及一万五千人，各许解发一人。
九年，枢密院请自今都副保正、义勇军校二年一比选，县考其训习武艺及等最多、捕察而盗贼最少者上于州，州上所辖官司，同比较以闻。或中选人多，则择武艺最优者。额外尚有可解发者，则第其次为之旌劝。第一次，州县籍记姓名，犯杖以下听赎；第二次，以等第赐杖子、紫衫、银带，犯徒罪情轻奏裁；累及三次者，降宣补之，给马及刍菽。五路义勇军校二千，解发毋得过三人。保甲都副保正之解发者亦以二年，府界六人，河北、河东各四人，永兴、秦凤等路七人。都保正、指挥使与下班殿侍，副保正、副指挥使与三司军将，正副都头与守阙军将，并赐衣及银带、银裹头杖，给马有差。
初，保甲隶司农，熙宁八年，改隶兵部，增同判一、主簿二、干当公事官十，分按诸州，其政令则听于枢密院。十年，枢密院副都承旨张诚一上《五路义勇保甲敕》。元丰元年，翰林学士、权判尚书兵部许将修《开封府界保甲敕》，成书上之，诏皆颁焉。
二年十一月，始立《府界集教大保长法》，以昭宣使入内内侍省副都知王中正、东上阁门使狄谘兼提举府界教保甲大保长，总二十二县为教场十一所，大保长凡二千八百二十五人，每十人一色事艺，置教头一。凡禁军教头二百七十，都教头三十，使臣十。弓以八斗、九斗、一石为三等，弩以二石四斗、二石七斗、三石为三等，马射九斗、八斗为二等，其材力超拔者为出等。当教时，月给钱三千，日给食，官予戎械、战袍，又具银楪、酒醪以为赏犒。
三年，大保长艺成，乃立团教法，以大保长为教头，教保丁焉。凡一都保相近者分为五团，即本团都副保正所居空地聚教之。以大保长艺成者十人衮教，五日一周之。五分其丁，以其一为骑，二为弓，三为弩。府界法成，乃推之三路，各置文武官一人提举，河北则狄谘、刘定，陕西则张山甫，河东则黄廉、王崇拯，以封桩养赡义勇保甲钱粮给其费。是岁，引府界保甲武艺成，帝亲阅，录作能者，余赐金帛。
四年，改五路义勇为保甲。狄谘、刘定部领澶州集教大保长四百八十二人见于崇政殿，召执政赐坐阅试，补三班借职、差使、借差凡三十六人，余赐金帛有差。迁谘四方馆使，定集贤校理。又诏曰：「三路见训民兵非久，什长艺成，须便行府界团教之，钱粮、官吏并如畿县，未知及期能办与不。若更稽延日月，必致有误措置大法，可令承旨取索会校之。」其年，府界、河北、河东、陕西路会校保甲，都保凡三千二百六十六，正长、壮丁凡六十九万一千九百四十五，岁省旧费缗钱一百六十六万一千四百八十三，岁费缗钱三十一万三千一百六十六，而团教之赏为钱一百万有奇不与焉。凡集教、团教成，岁遣使则谓之提举按阅，率以近臣挟内侍往给赏钱，按格令从事。诸路皆以番次艺成者为序，率五六岁一遍，独河东以金帛不足，乃至十一岁。上以晋人勇悍，介辽、夏间，讲劝宜不可后，诏赐缗钱十五万。时系籍义勇、保甲及民兵凡七百一十八万二千二十八人云。熙宁九年之数。
保甲立法之初，故老大臣皆以为不便，而安石主议甚力，帝卒从之。今悉著其论难，使来者考焉。
帝尝论租庸调法而善之，安石对曰：「此法近井田，后世立事粗得先王遗意，则无不善。今亦无不可为。顾难速成尔。」及帝再问，则曰：「人主诚能知天下利害，以其所谓害者制法，而加于兼并之人，则人自不敢保过限之田；以其所谓利者制法，而加于力耕之人，则人自劝于力耕，而授田不能过限。然此须渐乃能成法。使人主诚知利害之权，因以好恶加之，则所好何患人之不从，所恶何患人之不避？若人主无道以揆之，则多为异议所夺，虽有善法，何由立哉？」
帝谓府兵与租庸调法相须，安石则曰：「今义勇、土军上番供役，既有廪给，则无贫富皆可以入卫出戍，虽无租庸调法，亦自可为。第义勇皆良民，当以礼义奖养。今皆倒置者，以涅其手背也，教阅而縻费也，使之运粮也。三者皆人所不乐，若更殴之就敌，使被杀戮，尤人所惮也。」
冯京曰：「义勇亦有以挽强得试推恩者。」安石曰：「挽强而力有不足，则绝于进取，是朝廷有推恩之滥。初非劝奖使人趋武用也。今欲措置义勇皆当反此，使害在于不为义勇，而利在于为义勇，则俗可变而众技可成。臣愿择乡闾豪杰以为将校，稍加奖拔，则人自悦服。矧今募兵为宿卫，及有积官至刺吏以上者。移此与彼，固无不可，况不至如此费官禄，已足使人乐为哉！陛下诚能审择，近臣皆有政事之材，则异时可使分将此等军矣。今募兵出于无赖之人，尚可为军、厢主，则近臣以上岂不及此辈，此乃先王成法，社稷之长计也。」帝以为然。
时有欲以义勇代正兵者，曾公亮以为置义勇、弓手，渐可以省正兵。安石曰：「诚然，第今江、淮置新弓手，适足以伤农。」富弼亦论京西弓手非便。安石曰：「揆文教，奋武卫，先王所以待远迩者固不同。今处置江、淮与三边，事当有异。」
帝又言节财用，安石对以减兵最急。帝曰：「比庆历数已甚减矣。」因举河北、陕西兵数，虑募兵太少，又训择不精，缓急或阙事。安石则曰：「精训练募兵而鼓舞三路之民习兵，则兵可省。臣屡言河北旧为武人割据，内抗朝廷，外敌四邻，亦有御奚、契丹者，兵储不外求而足。今河北户口蕃息，又举天下财物奉之，常若不足。以当一面之敌，其施设乃不如武人割据时。则三路事有当讲画者，在专用其民而已。」帝又言：「边兵不足以守，徒费衣廪。然固边圉又不可悉减。」安石曰：「今更减兵，即诚无以待急缓；不减，则费财困国无已时。臣以谓傥不能理兵，稍复古制，则中国无富强之理。」
帝曰：「唐都长安，府兵多在关中，则为强本。今都关东而府兵盛。则京师反不足待四方。」安石曰：「府兵在处可为，又可令入卫，则不患本不强。」韩绛、吕公弼皆以入卫为难。文彦博曰：「如曹、濮人专为盗贼，岂宜使入卫？」安石曰：「曹、濮人岂无应募？皆暴猾无赖之人，尚不以为虞；义勇皆良民，又以物力户为将校，岂当复以为可虞也？」
陈升之欲令义勇以渐戍近州。安石曰：「陛下若欲去数百年募兵之敝，则宜果断，详立法制，令本末备具。不然，无补也。」帝曰：「制而用之，在法当预立条制，以渐推行。」彦博等又以为土兵难使千里出戍。安石曰：「前代征流求，讨党项，岂非府兵乎？」帝曰：「募兵专于战守，故可恃；至民兵，则兵农之业相半，可恃以战守乎？」安石曰：「唐以前未有黥兵，然亦可以战守。臣以谓募兵与民兵无异，顾所用将帅如何尔。将帅非难求，但人主能察见群臣情伪，善驾御之，则人材出而为用，不患无将帅。有将帅，则不患民兵不为用矣。」
帝曰：「经远之策，必至什伍其民，费省而兵众，且与募兵相为用矣。」安石对曰：「欲公私财用不匮，为宗社长久计，募兵水法诚当变革。」帝曰：「密院以为必有建中之变。」安石对曰：「陛下躬行德义，忧勤政事，上下不蔽，必无此理。建中所以致变，德宗用卢杞之徒而疏陆贽，其不亡者幸也。」
时开封鞫保户有质衣而买弓箭者，帝恐其贫乏，难于出备。安石曰：「民贫宜有之，抑民使置弓箭，则法所弗去也。往者冬阅及巡检番上，唯就用在官弓矢，不知百姓何故至于质衣也。然自生民以来。兵农为一，耒耜以养生，弓矢以免死，皆凡民所宜自具，未有造耒耜、弓矢以给百姓者也。然则虽使百姓置弓矢，亦不为过。第陛下优恤百姓甚至，故今立法，一听民便尔。且府界素多群盗，攻劫杀掠，一岁之间至二百火，逐火皆有赏钱，备赏之人即今保丁也。方其备赏之时，岂无卖易衣服以纳官赏者？然人皆以谓赏钱宜出于百姓。夫出钱之多不足以止盗，而保甲之能止盗，其效已见，则虽令民出少钱以置器械，未有损也。」帝曰：「赏钱人所习惯，则安之如自然；不习惯，则不能无怨。如何决坏民产，民不怨；决河以坏民产，则怨矣。」
帝尝批：「陈留县所行保甲，每十人一小保，中三人或五人须要弓箭，县吏督责，无者有刑。百姓买一弓至千五百，十箭至六七百，当青黄不接之际，贫下客丁安能出办？又每一小保用民力筑射垛，又自办钱粮起铺屋。每保置鼓，遇贼声击，民居远近不一，甲家遭贼，鼓在乙家，则无缘声击。如此，须人置一鼓，费钱不少。可速指挥令止如元议，团保觉察盗贼，余无得施行。乡民既忧无钱买弓箭，加以传惑徙之戍边，是以父子聚首号泣者非虚也。」安石进呈不行。
帝谓安石：「保甲诚有斩指者，此事宜缓而密。」安石曰：「日力可惜。」帝曰：「然亦不可遽，恐却沮事。」安石曰：「此事自不敢不密。」权知开封府韩维等言：「诸县团结保甲，乡民惊扰。祥符等县已毕，其余县乞候农闲排定。」时府界诸县乡民，或自残伤以避团结。安石辨说甚力。时曾孝宽为府界提点，榜募告捕扇惑保甲者虽甚严，有匿名书封丘郭门者，于是诏重赏捕之。
安石曰：「乃者保甲，人得其愿上番状，然后使之，宜于人情无所惊疑。且今居藏盗贼及为盗贼之人，固不便新法。陛下观长社一县，捕获府界剧贼为保甲迫逐出外者至三十人。此曹既不容京畿，又见捕于辅郡，其计无聊，专务扇惑。比闻为首扇惑者已就捕，然至京师亦止有二十许人。以十七县十数万家，而被扇惑者才二十许人，不可谓多。自古作事，未有不以势率众而能令上下如一者。今联十数万人为保甲，又待其应募乃使之番上，比乃以陛下矜恤之至。令保甲番上捕盗，若任其自去来，即孰肯听命？若以法驱之，又非人所愿。且为天下者，如止欲任民情所愿而已，则何必立君而为之张官置吏也？今辅郡保甲，宜先遣官谕上旨，后以法推行之。」帝曰：「然。」
一日，帝谓安石曰：「曾孝宽言，民有斩指诉保甲者。」安石曰：「此事得于蔡骃。赵子几使骃验问，乃民因斫木误斩指，参证者数人。大抵保甲法，上自执政大臣，中则两制，下则盗贼及停藏之人，皆所不欲。然臣召乡人问之，皆以为便。则虽有斩指以避丁者，不皆然也。况保甲非特除盗，固可渐习为兵。既人皆能射，又为旗鼓变其耳目，且约以免税上番代巡检兵；又自正、长而上，能捕贼者奖之以官，则人竞劝。然后使与募兵相参，则可以销募兵骄志，且省财费，此宗社长久之计。」
帝谓什伍百姓如保甲，恐难成，不如便团结成指挥，以使臣管辖。安石曰：「陛下诚能果断，不恤人言，即便团结指挥，亦无所妨。然指挥是虚名，五百人为一保，缓急可唤集，虽不名为指挥，与指挥使无异，乃是实事。幸不至大急，即免令人骇扰而事集为上策。」帝遂变三路义勇如府畿保甲法。
冯京曰：「义勇已有指挥使，指挥使即其乡里豪杰。今复作保甲，令何人为大保长？」安石曰：「古者民居则为乡，伍家为比，比有长，及用兵，即五人为伍，伍有伍司马。二十五家为闾，闾有闾胥，二十五人为两，两有两司马。两司马即闾胥，伍司马即比长，第随事异名而已。此乃三代六乡六军之遗法。其法见于书，自夏以来，至周不改。秦虽决裂阡陌，然什伍之尚如古制，此所�