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其同情与信仰。不经训政时期，则大多数之人民，久经束缚，
虽骤被解放，初不瞭知其活动之方式，非墨守其放弃责任之故
习，即为人利用，陷于反革命而不自知。前者之大病，在革命
之破坏，不能了彻，后者之大病，在革命之建设，不能进行。
辛亥之役，汲汲于制定《临时约法 》，以为可以奠民国之基础，
而不知乃适得其反。论者见《临时约法》施行之后，不能有益
于民国，甚至并《临时约法》之本身效力，亦已消失无余，则
纷纷然议《临时约法》之未善，且斤斤然从事于宪法之制定，
以为借可救《临时约法》之穷。曾不知症结所在，非由于《临
时约法》
之未善，乃由于未经军政、训政两时期而即入于宪政。试
观元年《临时约法》颁布以后，反革命之势力，不惟不因以消
灭，反得凭借之以肆其恶，终且取《临时约法》而毁之。而大
多数人民，对于《临时约法 》，初未曾计及其于本身利害何若。
闻有毁法者，不加怒，闻有护法者，亦不加喜，可知未经军政、
训政两时期，《临时约法》决不能发生效力。夫元年以后，所
恃以维持民国者惟有《临时约法 》，而《临时约法》之无效如
此，则纲纪荡然，祸乱相寻，又何足怪？本政府有鉴于此，以
为今后之革命，当赓续辛亥未完之绪，而力矫其失，而今后之
革命，不但当用力于破坏，尤当用力于建设，且当规定其不可
逾越之程序。爰本此意，制定国民政府建国大纲二十五条，以
为今后革命之典型。建国大纲第一条至第四条，宣布革命之主
义及其内容。第五条以下，则为实行之方法与步骤。其在第六、
七两条标明军政时期之宗旨，务扫除反革命之势力，宣传革命
之主义。其在第八至第十八条，标明训政时期之宗旨，务指导
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人民从事于革命建设进行。先以县为自治之单位，于一县之内，
努力于除旧布新，以深植人民权力之基本，然后扩而充之，以
及于省，如是则可谓自治，始为真正之人民自治，异于伪托自
治之名，以行其割据之实者。而地方自治已成，则国家组织，
始臻完密，人民亦可本其地方上之政治训练，以与闻国政矣。
其在第十九条以下 ，则由训政递嬗于宪政所必备之条件与程
序。综括言之，则建国大纲者，以扫除障碍为开始，以完成建
设为归依。所谓本末先后，秩然不紊者也。夫革命为非常之破
坏，故不可无非常之建设以继之。积十三年痛苦之经验，当知
所谓人民权利，与人民幸福，当务其实，不当徒袭其名。倘能
依建国大纲以行，则军政时代，已能肃清反侧，训政时代，已
能扶植民治，虽无宪政之名，而人民所得权利与幸福，已非借
宪法而行专政者，所可同日而语。且由此以至宪政时期，所历
者皆为坦途，无颠蹶之虑。为民国计，为国民计，莫善于此。
本政府郑重宣布，今后革命势力所及之地，凡秉承本政府之号
令者，即当以实行建国大纲为唯一之职任。兹将建国大纲二十
五条并列如左：
一、国民政府本革命之三民主义，五权宪法，以建设中华
民国。
二、建设之首要在民生，故对于全国人民之食、衣、住、
行四大需要，政府当与人民协力，共谋农业之发展以足民食，
共谋织造之发展以裕民衣，建筑大计划之各式屋舍以乐民居，
修治道路运河，以利民行。
三、其次为民权，故对于人民之政治知识能力，政府当训
导之，以行使其选举权，行使其罢官权，行使其创制权，行使
其复决权。
四、其三为民族，故对于国内之弱小民族，政府当扶植之，
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使之能自决、自治。对于国外之侵略强权，政府当抵御之。并
同时修改各国条约，以恢复我国际平等，国家独立。
五、建设之程序，分为三期：一曰军政时期，二曰训政时
期，三曰宪政时期。
六、在军政时期，一切制度悉隶于军政之下，政府一面用
兵力以扫除国内之障碍，一面宣传主义以开化全国之人心，而
促进国家之统一。
七、凡一省完全底定之日，则为训政开始之时，而军政停
止之日。
八、在训政时期，政府当派曾经训练考试合格之员，到各
县协助人民筹备自治。其程度以全县人口调查清楚，全县土地
测量完竣，全县警卫办理妥善，四境纵横之道路修筑成功，而
其人民曾受四权使用之训练，而完毕其国民之义务，誓行革命
之主义者，得选举县官，以执行一县之政事，得选举议员，以
议立一县之法律，始成为一完全自治之县。
九、一完全自治之县，其国民有直接选举官员之权，有直
接罢免官员之权，有直接创制法律之权，有直接复决法律之权。
十、每县开创自治之时，必须先规定全县私有土地之价，
其法由地主自报之。地方政府则照价征税，并可随时照价收买。
自此次报价之后，若土地因政治之改良，社会之进步，而增价
者，则其利益当为全县人民所共享，而原主不得而私之。
十一、土地之岁收，地价之增益，公地之生产，山林川泽
之息，矿产水力之利，旨为地方政府之所有，而用以经营地方
人民之事业，及育幼、养老、济贫、救灾、医病，与夫种种公
共之需。
十二、各县之天然富源，与极大规模之工商事业，本县之
资力，不能发展与兴办，而须外资乃能经营者，当由中央政府
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为之协助。而所获之纯利，中央与地方政府，各占其半。
十三、各县对于中央政府之负担，当以每县之岁收百分之
几为中央岁费，每年由国民代表定之。其限度不得少于百分之
十，不得加于百分之五十。
十四、每县地方自治政府成立之后，得选国民代表一员，
以组织代表会，参预中央政事。
十五、凡候选及任命官员，无论中央与地方，皆须经中央
考试、铨定资格者乃可。
十六、凡一省全数之县，皆达完全自治者，则为宪政开始
时期。国民代表会得选举省长，为本省自治之监督。至于该省
内之国家行政，则省长受中央之指挥。
十七、在此时期，中央与省之权限，采均权制度。凡事务
有全国一致之性质者，划归中央，有因地制宜之性质者，划归
地方，不偏于中央集权，或地方分权。
十八、县为自治之单位，省立于中央与县之间，以收联络
之效。
十九、在宪政开始时期，中央政府当完全设立五院，以试
行五权之法。其序列如下：曰行政院，曰立法院，曰司法院，
曰考试院，曰监察院。
二十、行政院暂设如下各部：一内政部，二外交部，三军
政部，四财政部，五农矿部，六工商部，七教育部，八交通部。
二十一、宪法未颁布以前，各院长皆归总统任免而督率之。
二十二、宪法草案，当本于建国大纲，及训政宪政两时期
之成绩，由立法院议订，随时宣传于民众，以备到时采择施行。
二十三、全国有过半数省分达至宪政开始时期，即全省之
地方自治完全成立时期，则开国民大会决定宪法而颁布之。
二十四、宪法颁布之后，中央统治权则归于国民大会行使
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之。即国民大会对于中央政府官员，有选举权，有罢免权；对
于中央法律，有创制权，有复决权。
二十五、宪法颁布之日，即为宪政告成之时，而全国国民
则依宪法行全国大选举，国民政府则于选举完毕之后三个月解
职，而授政于民选之政府，是为建国之大功告成。
吴佩孚看完道 ：“这东西，你从哪里得来的？”吴毓麟道：
“我有个香港朋友，用电报拍给我的 ，我怕大帅还不曾知道，
因此急急的抄了，送给大帅看 。”吴佩孚道：“前此也听善堂
约略说过，点前回马济。但那时还不过一句空话，现在可已经
实行了吗？”吴毓麟道 ：“这个原电，并不曾说清楚，我也不
敢悬揣，以我的猜度，只怕还在进行中罢 。”如此关连上文，
天衣无缝。吴佩孚道 ：“这却不去管他，我现在要派你到南京
去一趟，你愿意吗？”吴毓麟笑道 ：“大帅肯派我做事，就是
看得起我，哪有不去的道理？只不知有什么事要做？”吴佩孚
便将齐燮元的来电，给他看了一遍，一面又将自己的意思，说
给他听。吴毓麟笑道 ：“他现想做副总统哩。论理，这地位谁
敢和大帅争夺，论功劳名誉，谁赶得上大帅。二则全国的人心，
也只属望大帅一人，他也要和大帅争夺，岂不是笑话？”马屁
拍得十足，而言词十分平淡，不由秀才不入彀中。吴佩孚忍不
住也一笑，果然入了彀中。说道 ：“我也不想做什么副总统。
他要做，自己做去就得了，我和他争些什么。前几日，有人竭
力向我游说，想是几个议员。说怎样怎样崇拜我，此次非选举
我为副座不可，我当时就回答他们说：你们要选举副座，是你
们的职权，可见确是几个议员。很可以依法做去，不必来征求
我什么同意。敷衍话。至于我自己，资格本领，都够不上，也
不想做。绝其献媚之路，敷衍之意甚显。老实说一句，现够得
上当选资格的，也只有卢永祥一人。明是推崇一卢永祥，暗地
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里是骂尽齐燮元一批人。但是该选举哪个，也是国会的专有权，
我也不愿多话。总而言之，我在原则上总推重国会，国会倘然
要选举副座，我决不反对就是咧 。”全是敷衍之语。吴毓麟拍
手笑道 ：“怪道他们在北京都兴高采烈的，说大帅推重国会
呢，原来还有这么一回事咧。大帅虽然推崇卢子嘉，但以我的
目光看来，子嘉资格虽老，倘以有功于国为标准，却和大帅不
可同日语。平心而论，没有卢永祥，在国家并没什么影响，没
有大帅，只怕好好一个中国，便有大帅，在中国也不见得好好。
要乱得土匪窝似的，早经外人灭亡了呢。这帽子比灰篓更高了。
大帅有了这样的功劳地位，反存退让之心，可见度量的宏大，
便一千个子嘉，卢永祥字。一万个抚万，也赶不上了 。”肉麻
之至。吴佩孚笑道 ：“太过誉了，不敢当，不敢当。”其辞若
伪谦，而实深喜之也。吴毓麟道 ：“但是照我的愚见，大帅不
可过谦，失了全国人民属望之心 。”吴佩孚笑而不答，笑而不
答者，笑吴毓麟之不识风头也。倒弄得吴毓麟怀疑不解，因又
改口道 ：“万一大帅定要让给子嘉，我此次到南京去，就劝抚
万休了这条心，免得将来又多增一件纠纷咧 。”却也试探得不
着痕迹。吴佩孚微笑道 ：“你就再许给他又打甚紧，谁该做副
总统，谁不该做副总统，难道我们一两个人，自己可以支配的
吗？”此情理中话也，出之以微笑，则尚有深意存焉。说着，
又回顾张其锽、白坚武道 ：“你看！这话对吗？”白坚武、张
其锽正听得出神，忽见吴佩孚问他，忙笑回道 ：“大帅的话，
怎的有差？如果一两个人可以支配，还配称做民主国家吗？”
此时也不见得可称为民主国家。虽不直接支配，也逃不了间接
支配。吴毓麟听了这话，不知理会处，只得也笑了一笑，忙道：
“既如此说 ，我怎么可以答应他呢 ？”吴佩孚笑道：“你答
应了他，岂不容易讲话吗？”众人听了，都笑起来。当下吴佩
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孚又教了他许多说话，吴毓麟一一领命。
次日便带了吴佩孚亲笔手书，到南京来见齐燮元。那时齐
燮元正因吴佩孚阻碍他并吞浙江，十分怨恨，一见吴