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吉、奉三省，因此继续推行“放垦”政策也是徐世昌的一项重要工作。1907年，新成立的黑龙江垦务总局宣布将尚未分放的荒地一律展放。次年，为犒劳驻扎东北的第三镇退伍兵，黑龙江省宣布每人授田百亩，兴办屯田，以补军用。牧民生存空间被挤压，于是在绰克大赍的领导下进行了武装反抗，徐世昌派兵征剿，虽然一直未能擒获绰克大赍，却在一定程度上保障了“放垦”政策的继续执行。蒙古放垦政策从1902年开始的十年之内，共放垦土地约为10万余顷加330余万垧，并征收了约700多万两押荒银。
1909年，徐世昌又奏请在东蒙设立洮昌道，以加强管辖，并建议加强对蒙族子弟的汉化教育，同时在各地法政学堂加开蒙语课程，以利于汉蒙沟通。这些举措的目的皆是强化对东蒙地区的控制，以对抗俄日两国迫在眉睫的侵略，在客观上则促进了东蒙诸旗的近代化。但是清末十年掠夺性的大规模滥垦，排斥传统的畜牧业，使这一地区的生态环境日益恶化，这当然是身处那一时代的徐世昌所无法料及的了。
总体而言，徐世昌在东北的施政纲领是“平均各国之势力，广辟商场，实行开放”。所谓“平均各国势力”，乃是弱国外交的最为现实之路，是晚清外交政策的主线，以前的李鸿章便是如此，如今身处形势更为严峻的东北，更是惟有如此。所谓“广辟商场，实行开放”，则是通过与各国的通商往来，建设正常的经济交往，以形成关系各方利益的非军事化氛围。徐世昌之所以能鲜明地提出这一纲领，除了他在北洋军队中的钻研西学和在天津的行政历练之外，还在于他的助手奉天巡抚唐绍仪是最早的留美学生之一，素来亲美，其余僚属也多有亲美派，他们上下一心，故能迎合美国的“门户开放”、“机会均等”的外交思路。有关他在东北的表现，他都亲自记录于《东三省政略》和《退耕堂政书》两书之中。
徐世昌于1909年调任邮传部尚书，在他主政东北的两年内，俄日两国势力得到一定程度的遏止，工商业获得一定程度的发展，财政收入有所增加。到他卸任之时，奉天已是一座马路、电灯、巡警无不具备，俨然欧式的近代化城市。贝勒载涛出访欧洲返国时路经奉天，见到楼厦壮丽、军乐嘹亮，不禁啧啧称奇，回朝后盛赞徐世昌的施政能力。结合他在天津和东北的表现来看，他绝非一个沽名钓誉的泛泛之辈，而是一个不折不扣的实干家。
当时慈禧太后已死，袁世凯知道将不见容于摄政王载沣，称病回乡隐居。他的部下多有不服，军机大臣张之洞于是奏请调徐世昌回朝，以笼络北洋军。他与满旗权贵素来和睦，于是竟得到了朝官的第一肥缺——邮传部尚书。到了次年，清廷设立内阁，以庆亲王奕劻为总理大臣，他和满人那桐为协理大臣。徐世昌终于赶在共和肇立之前，成为登峰造极的汉臣。
徐世昌在东北还有一事几乎被人遗忘：1908年，孙中山的特使李石曾秘密来到奉天，劝他响应革命。他回答道：“反对清朝我做不到，但是我决不跟党人为难，并请您向孙先生致意。”临行还赠送路费两千元。他向来不轻易赠人金钱，此举足见他对孙中山和李石曾的敬意。后来，革命党人分析道，如果摄政王载沣杀了袁世凯，徐世昌出于为好友报仇以及避祸的心理，是有可能响应革命的。
三、“文人做总统”
徐世昌之所以不排斥革命党，想必是出于他对清朝统治能力的悲观。一方面，他对清廷感恩戴德；另一方面，他又对清朝的统治不抱太大希望。这种矛盾的心理绵延至清亡之后，深刻影响着他今后在政坛上的表现。
他在邮传部尚书的任上也一样卓有成效。最可称道的是他大量任用归国留学生，如胡贻谷、项骧、王世征、李方、熊崇志、施愚、马德润、郑诚、水钧韶、周启廉、黄为基等都得到他的青睐，而既无出身又无官职的留美工科学生詹天佑更被他破天荒地授予“五品顶戴”，最可见他爱才之心。他还创办《交通官报》，宣传和普及交通、信息知识和筹办邮传宪政等等，对实业、信息产业的发展都做出了贡献。
唐绍仪与伍廷芳在上海会面
徐世昌在阁臣任上波澜不惊，但清廷的统治却已是风絮雨萍，到了辛亥年十月，武昌终于被革命党人攻占。清廷派荫昌前往征剿，不料引起了一片责难之声。由于党人打出的是恢复汉土的旗号，而荫昌恰是满人，于是在敌我双方均激起了猛烈的针砭。北洋军不同于以前的八旗兵，不仅汉人占绝对多数，而且很多都被潜伏的革命党人策反动员过了，如今见满人带兵打汉人，自然是怨声载道。北洋军是袁世凯一手调教出来的，大小将领多是袁的亲信，今见有隙可乘，便纷纷呼吁请袁世凯出山。摄政王载沣迫于形势，只好重新启用袁世凯，任命他为湖广总督兼办剿抚事宜。不料袁世凯的眼里已看不上“总督”了，竟一口回绝。当时革命军兵锋甚锐还在其次，北洋军中也笼罩了一股诡秘的氛围，战不能战，散亦不散，开往武汉的后援部队裹足不前，似有反噬京城的趋向。载沣大惊失色，只好求助于徐世昌。
徐世昌和袁世凯的关系天下皆知，但满清权贵竟然能始终信任徐世昌，纵是到了这个你死我活的关头，载沣等居然还对徐世昌深信不疑，足见徐世昌做人的成功。他总结自己的为官秘诀为八个字，即“圆通”、“沉稳”、“柔韧”、“机警”，而徐世昌之所以能左右逢源，立于不败之地，第一利器便是“圆通”二字。但是正因为“圆通”，当此紧要关头，就决不会对清廷效愚忠之忱了。何况，他虽贵为内阁协理大臣，但这个内阁却是一个臭名昭著的“皇族内阁”，满人有9人，其中有皇族6人，而汉臣只有4人，完全处于从属地位，这样的现状又有何恋栈的必要呢？
何况，当时朝野已有共识——非袁世凯不能安北洋军心。因此，徐世昌表面上领命赴河南敦请袁世凯出山，实际上却与袁世凯定下了鼎定朝政之计。不久他回京禀报了袁世凯的条件，即由袁世凯组织责任内阁，全权负责军政事务。迫于革命军和北洋军的双重压力，摄政王只好屈服。11月13日，袁世凯进京组阁，载沣、奕劻等退居一旁，徐世昌被任命为军咨府大臣，表面上仍属参谋或幕僚的性质，但袁世凯常找他商量大事，因此实际上仍是协理大臣的角色。
袁世凯复出后，北洋军心大振，在龟山取得大捷，旋即又收复了汉口，兵锋直指武昌。这时地方保守势力想仿效太平天国时的旧例，组织团练以对抗革命，便推举代表向徐世昌申请枪支弹药，他当即反驳道：“现在人心浮动，发下枪支弹药，难保不被党人所利用。党人是乌合之众，逼急了他们就会合力反抗，反之他们就会自相残杀。我们现在为一时权宜考虑，不如议和，这是欲擒故纵之计。”原来他和袁世凯已经在呼吁南北议和了。
不久议和开始，北方代表为徐世昌的故旧唐绍仪。这时兵驻徐州的张勋感愤清朝危亡，积极招兵买马图谋反攻南京，唐绍仪和段祺瑞怕他阻挠和议，不约而同地建议袁世凯诱杀之。袁世凯的秘书长阮忠枢是张勋的金兰之好，听说此事后十分担心，立即求助于徐世昌，徐世昌则马上赴徐州游说张勋。翰林老师驾到，张勋的态度马上转变，随即致电袁世凯，表示愿意拥护共和民国。张勋虽有勇无谋，但手握重兵，又屯驻徐州这样的战略要地，若非徐世昌的游说，民国的建立也许会横生波折。
袁世凯任临时大总统后，前清王公显贵大多寄居青岛、大连、天津，徐世昌也在青岛做了寓公，以遗老自命。对于民国建立和袁世凯做总统，他本是有功劳的，但这并不代表他对清朝已经恩断情绝。满清的败亡是大势所趋，他做不到鲁阳挥戈；而清朝对他的恩宠是无可复加的，他在感情上却有节要守。所以，辅助袁世凯治理天下本来是顺理成章的事情，但他却激流勇退，甘愿为清朝“守制”。
被袁世凯尊为“嵩山四友”之一的李经羲
当时章太炎由上海去北京，曾受徐世昌的邀请到青岛一叙。章太炎素来狂放不羁，连袁世凯和孙中山都不放在眼里，不料见了徐世昌，竟然敬佩不已。一到北京，他便四处向人说道：“天下治世之才只有两个，一个是徐世昌，一个是李经羲。”当时徐世昌虽然避居青岛，但他的门生故吏却遍布朝野，便是袁世凯也经常派人与之接洽。
1914年，袁世凯将总统权力扩大，改国务院为政事堂，总理为国务卿，虚席以待徐世昌。当时被派往青岛迎请徐世昌的专使是吴笈孙，徐世昌的弟弟世光一见吴笈孙便十分生气。到晚间吃饭的时候问他哥哥道：“大哥，你到北京做什么？”世昌沉默不答。世光当然明白，于是激愤地说道：“你以前对我说过的不忘清室的话，言犹在耳，难道都忘了吗？太后和皇帝对你隆恩殊遇，有清一代能有几人？你现在竟要做民国的官？议和之际，你曲从袁世凯，已经不能被世人原谅。如今革命党已经失败，可见其不足成事，你若再为袁世凯效力，盖棺论定后，你将何以见太后先皇于地下？”徐世昌不能回答。兄弟二人一直相对坐到天明，最后世昌失声痛哭，但仍然无话可说。世光知道他决心已定，便不再劝。
徐世昌虽然就任民国的国务卿，但为了不忘清朝，通令规定：凡文武官吏在清朝所任大小官职，一律列入履历，与在民国的履历统一计算。他又自书“后乐堂”三字悬挂于政事堂，以示要“后天下之乐而乐”，暗示自己不是来享受荣华富贵的。然而最重要的是他对紫禁城内小朝廷的优礼，不仅清朝的遗老们见此会浮想联翩，就是当时的舆论也有认为袁世凯请他出山是为了还政给宣统的。
袁世凯却是自己想做皇帝，这决非徐世昌所能预见。可以说，徐袁的友谊在此要经受严峻的考验。称帝是袁世凯一生的劫数，表面上全国纷纷劝进，实际上都是隔岸观火。最要命的是，只因他称帝，他所倚重的北洋系实力派如冯国璋等都正式与他反目，他陡然间变成了孤家寡人。对徐世昌来说，袁世凯既逆天而行，就不足以为友，也就不必犯颜苦谏，因此，他自始至终不发一言。有一次，袁世凯终于忍不住召徐面谈，问他是否知道全国劝进的事，徐世昌说不知道。袁世凯不信，徐世昌淡淡地辩道：“知之为知之，不知为不知。”回想交往几十年来，徐世昌何曾对袁世凯如此冷漠过，袁世凯应该明白徐世昌的意思了。
袁世凯称帝期间身穿特种朝服的徐世昌
但是权力欲是不可理喻的，袁世凯还是做了皇帝。在帝制准备时期，袁世凯拟拜徐世昌为上卿，位在百官之上，徐世昌则在日记中分析道：“人各有志，志为仙佛之人多则国弱，志为圣贤之人多则国治，志为帝王之人多则国乱。”显然对袁世凯称帝表示了不满。于是袁世凯一称帝，他就托病请辞，回河南辉县水竹村隐居起来，每日作画遣兴，不问世事。袁世凯听说后也无可奈何，只好将他与赵尔巽、李经羲、张謇并尊为“嵩山四友”，入朝可以不称臣，不跪拜。
1916年3月，袁世凯在称帝83天后宣布取消帝制，召徐世昌复任国务卿。当时他的江山急转而危，护国军起兵于西南，各省或响应或观望，全国形势与辛亥革命前颇为相似。民国恢复，徐世昌当然也就复任国务卿职，这是名正言顺之事，不值得过多推敲。只是袁世凯自知获罪于天下，竟然忧怒成病，因此急急召徐世昌进京，实际上有托孤之意。
按照当时大总统继承法，袁世凯在金匮中预置了总统候选人，人选几经变化后，最终定为黎元洪、徐世昌、段祺瑞3人。而人之将死，他自知戕害共和之非，实际上已经决定由副总统黎元洪继任。弥留之际，袁世凯拉着徐世昌的手呜咽着说：“我被群小所误，以至于有今日，幸亏国事有依法承继之人，可以不必担心了。宋卿（黎元洪）虽没什么雄才大略，但若兄和芝泉（段祺瑞）像周公、召公夹辅成王那样，收拾时局，应非难事。我所顾忌的，倒是我家孤儿寡妇的身家性命。我死之后，请兄念及往日的交情尽力保全他们。”话及此时，袁家的“孤儿寡妇”已跪拜一地，徐世昌急忙回拜道：“我愿以合家性命来担保。”于是洒泪而成永别。
黎元洪任总统，随即取消国务卿，以段祺瑞任国务总理。孰料黎、段不久便产生了矛盾，即所谓“府院之争”。袁世凯死后，徐世昌在北