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全就是一种“愚蠢”的做法。雷文回忆说：“约。埃德加。胡佛要求你对美国所有
贵格派教徒进行全面监视，而理查德。尼克松就是贵格派教徒，他还是美国总统，
这件事太可笑了。”显然，胡佛认为该宗教组织向东南亚运送食物及其他物品。
自1969年11月就职以来，理查德。米尔豪斯。尼克松发动了一场有两条战线的
战争：一条在东南亚对付北越，另一条在国内对付越来越多的反战分子。他深信国
外势力在资助反战运动，便于1970年6 月5 日，在椭圆形办公室，召见了当时国家
安全局的局长海军中将诺埃尔。盖勒、中央情报局、国防情报局和联邦调查局的负
责人。汤姆。查理斯。休斯顿也出席了会议。休斯顿当时30岁，是印第安纳州人，
曾是帕特。布坎南的研究与写作班子的一员。这位退役不久的陆军情报军官、律师、
白宫的年轻顾问被指定为出面处理这个问题的负责人。
那天（周五）下午，尼克松对他的那些间谍头头们说：“根据我对白宫收到的
情报的分析，我深信我们的情报部门正在收集与这些激进组织的活动有关的情报，
但召前投人的人力物力还不够。”据国防情报局唐纳德w。贝内特中将说：“总统考
虑了我们考虑过的问题。”
在米德堡，托德拉认为这次政策上的变化“对国家安全局简直就是天赐良机”。
他终于能够调转众多的天线来监听蒙在鼓里的美国老百姓了。在收到一份由盖勒签
署的题为“国家安全局国内情报汇编”的“绝密”备忘录后，休斯顿起草了一份文
件并经总统签字批准。该文件授权国家安全局“使用国际监听设备对美国公民的通
讯进行监听”。不需任何理由和原因，就可对任何人的国际电话、电报进行监听和
处理。这个文件当时被称为休斯顿方案。文件说：“联邦调查局没有能力监听国际
通讯。国家安全局正在有限的范围内进行这一工作，而且它提供的情报很有用，其
中很多内容对白宫特别有用。”文件还解除了对其他情报机构的一些限制。
如果说托德拉办公室一片欢欣鼓舞，那联邦调查局则是怒气冲冲。约。埃德加。
胡佛读到文件后“怒气冲天”。托德拉早就提醒过盖勒：在国内情报方面，没人能
跟胡佛较量。胡佛这位法律界的老手认为国家安全局和其他情报机构的行为对他独
霸的领域构成了直接的威胁。
胡佛一反他一贯倡导公民自由的性格，冲进了司法部长约翰。米切尔的办公室，
要求收回成命。米切尔同意了，他说，备忘录中所说的那些违法行为不可能是总统
的政策。米切尔最终说服了尼克松取消那项方案。尼克松总统在签署文件后的第五
天，收回了自己的意见。
在国家安全局，托德拉和盖勒对胡佛的抗议行为和取消休斯顿方案的做法十分
恼火。不管怎么说，他们多年来在未得到授权的情况下一直在搞国内情报。他们认
为仅仅因为总统收回成命就停下来是没有道理的。事实上，受国家安全局监视的美
国人越来越多。
休斯顿接到通知，国内安全事务将由白宫的一位新助手接管，休斯顿自己将成
为他手下的参谋人员。后来，他见到了这位新上司——约翰。韦斯利。迪安（三世），
他是一位年轻的律师，在司法部长米切尔手下工作过，几天前才调到白宫。迪安把
休斯顿方案扔进了他办公室的保险箱，锁上了密码锁。
三年以后，这个休斯顿方案就像林中的死尸还魂一样，使尼克松不得安宁。当
时，水门事件已使他的总统宝座发发可危，椭圆形办公室就像一座弹痕累累的地堡。
每天都有新的丑闻被揭露出来，从而使这个米黄色的办公室受到重创。最严重的创
伤之一就是约翰。迪安近来的背叛行为。为了争取免于起诉的机会，他把休斯顿方
案作为交换条件交给了公诉人。白宫中几乎没有人记得这个方案的内容，于是人们
都想得到这份重要的文件。
1973年5 月16日，理查德。尼克松忧心忡仲地在椭圆形办公室会见了他的律师
小弗雷德。布兹哈特，商议一下最近的事态发展。“你看这究竟是怎么回事？”尼
克松问道。
布兹哈特解释说：“总统先生，迪安手里有一份关于情报——主要是国内情报
——的收集方案。”
尼克松嗅出了敲诈的味道：“嗅，是国内的，所以迪安觉着可以要挟我们，那
究竟是什么东西？你认为他玩的是什么把戏？”
布兹哈特回答说：“总统先生，我不知道，但我们是根据他的言语发现这一情
况的——我已经搞到这个东西的复印件了，在国家安全局搞到的——我刚刚和路。
托德拉谈过。”
那个周三下午，布兹哈特格外不安，因为文件清楚地表明尼克松曾经命令国家
安全局非法对美国公众进行监听。可是即使在白宫待了四年多，尼克松对国家安全
局几乎没有什么了解，尽管他曾签署过那份命令。
布兹哈特说：“现在，我完全有把握地说国安局……”没等他说完，尼克松就
插了嘴：“国安局是什么？他们是干什么的？”
布兹哈特回答说：“我也不了解具体细节。他们收集通讯的信息，但他们实际
上并不通过电子装置来搞窃听。”
尼克松下意识地说道：“国安局干的每一件事都是合理合法的。”
布兹哈特说：“我想是这样。可是我认为，就国内事务而言，他们管得太宽了。”
尼克松又感到迷惑了。“对了，你说的——通过电子装置来收集——是什么意
思？”
“是监视——是的，先生——就是对用国际线路谈话的美国公众进行监听，”
布兹哈特解释说。
“这样做是因为担心他们参与暴力活动？”尼克松问。
“是的，先生。”布兹哈特说。
尼克松不但忘了当初他签发过这个文件，也忘了五天后取消文件这件事。可是
国防情报局早些时候就提醒过布兹哈特确有这件事。
“国防情报局不是说——不是认为这件事早就过去了吗？”尼克松问。
“他们认为这件事过去了，”布兹哈特说，“可他们背着休斯顿对我说该批文
的问题又出来了，还说这是休斯顿说的。现在我们打算和国安局彻底核实一下，这
样做很重要，因为你知道，他们（国安局）是最善于进攻的人。”
“国安局？”尼克松问。
“国安局。”布兹哈特附和道。
尼克松终于明白过来了，补充说：“国安局很可能做了一些电子方面的事情。”
他们还讨论了非法进入驻华盛顿大使馆一事引起国家安全局与联邦调查局长期
不和的这件事。托德拉一直给胡佛施压，要他派联邦调查局的非法秘密搜查专家到
华盛顿各使馆去窃取密码并安装窃听设备。这种办法比国家安全局用电脑破解密码
这个笨法子要省事得多。多年来，胡佛一直准许进行诸如此类的窃密活动。但是，
1967年，他担心自己的人可能被发现而引发丑闻，就停止了这种做法。
为迫使胡佛与国家安全局再次合作，1971年3 月29日，盖勒与胡佛和司法部长
约翰。米切尔会面。会面时，盖勒说国家安全局“迫切希望”联邦调查局恢复非法
秘密搜查的做法。胡佛的火气一下子爆发出来了，他说，鉴于此类行动可能给联邦
调查局带来危险，他对继续此类活动毫无热情。尽管有那次会面，联邦调查局和国
家安全局仍积怨未消，无任何好转迹象，一直到1972年5 月2 日胡佛去世，帕特里
克。格雷担任联邦调查局代理局长后，才又为国家安全局继续进行使馆监听活动。
1973年5 月，尼克松在白宫椭圆形办公室与布兹哈特会面时提到了联邦调查局
非法秘密搜查的做法，并将其列为迪安叛离后可能出现的一系列问题之一。
布兹哈特说：“在格雷上任之前，联邦调查局这帮人的工作可以说是毫无进展。”
“这帮笨蛋。”尼克松怒骂道。
“帕特去拜访国家安全局，并带了四个助手一同前往。他对托德拉说：”我明
白我们曾一起共事，这件事很有意义。‘帕特又使曾经合作过的双方恢复了合作。
“
“谁跟你说这些情况的？”尼克松问。
“托德拉亲自跟我说的。”布兹哈特说。
后来，尼克松与他的高级助手海德曼进行了一次秘密谈话，该谈话似乎表明，
对印度和巴基斯坦两国使馆进行的非法秘密搜查的行为帮助破译了密码。
“事实上，对印巴使馆进行监听……”尼克松说，“就是我们破译密码的方法
……虽然我们永不该再提起这事。”
尼克松和布兹哈特的会面一直延续到晚上，然后第二天上午又继续进行。他们
二人既担心那些文件，又担心国家安全局的人对国安局和白宫之间有关监听美国公
众及联邦调查局非法秘密搜查行为的谈话进行监听录音。
布兹哈特说：“我不知道。如果国家安全局真的把他们与外界的谈话进行了录
音，我一点也不会吃惊。我认为即使他们录了音，他们也不会承认。”
“不会，他们不该承认，”尼克松说道。显然，对国家安全局把出人本局的电
话录下来这一件事，尼克松是持支持态度的。
“甚至录下与我通的电话，我确实有这种感觉。”布兹哈特答道。
“他们是一帮不切实际的家伙。”尼克松说。
布兹哈特又补充说：“他们共有75000 人。”
“我想胡佛把他和所有别人的谈话都录下来了。”尼克松说。
1973年5 月16日和17日，在与尼克松讨论的时候，布兹哈特也谈了国家安全局
另一个极秘密的非法行动，该行动代码为“三叶草”。该行动涉及美国的主要电信
公司与国家安全局达成的协议。这些公司每天把美国发出及收到的国际电报复制后
转给国家安全局。事实上，20世纪70年代，国家安全局已列出一份有600 多名美国
公众的监视名单。这些名单储存在国家安全局的电脑里。凡是有关这些人的通讯内
容，包括通过“三叶草”方案所获取的电报，均被挑拣出来，进行分析并送到联邦
政府任何需要该情报的人员手上。布兹哈特说：“总统先生，这种系统在某些国际
输出输入线路上进行信息接收，也就跟一些通讯公司传递国际通讯信息所使用的方
法一样。”
尼克松对此事兴趣不大，因为这件事和他自己的水门事件没有直接关系。“但
是，这至少是水门事件中的一件事情。这件事……”
布兹哈特接着把话说完：“这件事不会起什么作用。国家安全局总是插手一切
国内事务，他们把这叫做外交政治。”
国家安全局应感到庆幸的是，布兹哈特和尼克松没有就“三叶草”之事再谈什
么。但在1975年，也就是尼克松总统辞职两年之后，搜集关于“三叶草”的线索的
调查又开始了。这次调查是由爱达荷州参议员弗兰克。丘奇发起的，旨在调查美国
情报人员在履行职务时可能存在的非法行为。
一位30岁的律师L。布里特。斯奈德被指派为调查委员会的调查员。他说：“派
我去调查人们认为最为神秘的美国情报机构——国家安全局。”他的上司提醒他说
：“人们称国家安全局为‘查无此局’。”
调查之初，斯奈德向国会研究处要求提供公开记录中有关国家安全局的所有资
料。他说：“很快，研究处向我们提供了材料，那是《政府机构组织手册》上的一
段文字和《滚石》杂志上一篇明显有误的文章……1975年前国家安全局和国会之间
从未有过相互监督的关系。”
发现国家安全局这些深层秘密的最初线索是：在当时的副总统纳尔逊。洛克菲
勒领导下，有关方面早些时候对情报系统进行调查，并在调查的最终报告中提出几
点意见：“首先提到了中央情报局在纽约为国家安全局提供了一间办公室，以方便
他们复制电报时使用，”斯奈德说，“还提到了中央情报局要求国家安全局对一些
积极参与反战运动的美国公民的通讯进行监控。这么一来，我们就找到了可以深人
调查的线索了。”
一连几周，就复制电报和监控通讯两方面提出问题，国家安全局百般拖延。最
终，丘奇委员会向国家安全局正式提出质疑。但是，国家安全局声称这些问题极为
敏感，为此，仅让丘奇和约翰。托尔听取简略的情况介绍。不过，《纽约时报》上
的一篇文章声称：国家安全局曾监听美国公民的国际通讯。斯奈德说：“既然公众
都知道了这件事，国家安全局