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帝不常到内阁，由内阁条旨票拟送进去批。甚至有几个皇帝则长久不管事，因不管事
而更不能管事，就变成怕见大臣了。于是经年累月，不再到内阁，一切公事都要送进
宫里去。最有名的就是万历皇帝明神宗，他做了几十年皇帝，有二十几年没有上过朝
，政府里大臣都没有见过他一面。当时人传说他抽大烟，真假不知，不过这也很可能
。自宪宗成化以后，到熹宗天启，前后一百六十七年，皇帝也都没有召见过大臣。但
我们也不能尽怪这些皇帝的不好，因他们精力、智力有限，天天困在深宫，而要处决
一应国家大事，这何等的不容易。无怪他们要怕事偷懒，避不上朝。我们只该怪明太
祖订下那制度的不好。即是废宰相而由皇帝来独裁政事，那一制度确实在要不得。
现在再说皇帝和内阁日常不见面，于是皇帝和内阁中间的接触，就多出一重太监
上下其手的机会。皇帝有事交付与太监，再由太监交给内阁。内阁有事，也同样送太
监，再由太监上呈与皇帝。这样，太监就慢慢地弄了权。甚至皇帝嫌麻烦，自己不批
公事，私下叫太监批。批红的实权，落到太监手里，太监变成了真皇帝，掌握政府一
切最高最后的决定权。遇到太监懒批的，便把来当作包鱼包肉的废纸用。这种黑暗腐
败，在历史上，只有明代有。太监领袖称司礼监，明代政制最坏时，私礼监便是真宰
相，而且是真皇帝。当初太祖定制，一面废去宰相，一面却也预防到太监预闻政事的
可能。故在洪武十七年，铸了一块“内臣不得干预政事”的铁牌，挂在宫门里。可见
太祖心里尽明白，废了宰相，由皇帝来独裁，太监接近皇帝，易于得弄权。正如汉武
帝把相权揽在宫里，也预知嗣皇帝幼小，容易招致皇太后预政，所以要先把母后赐死
。这些可有之流害，他们也是想到的，然而明太祖规定不准立宰相，这是他后人遵守
了，始终没有敢违背。至于不准太监干预政事，他后人却没有遵守。明代太监预政，
就比任何朝代干预得厉害。这哪里是太祖始料所及呢？
在这种情形下，外面弄得没办法，内阁学士若真要做点事，也必须先勾结太监。
因为内阁见不着皇帝面，非结合太监，一切政事便透不上最高层。明代有名内阁大学
士张居正，这是近人所推中国历史上大政治家之一个，但他也只能结合太监，才能揽
实权。在神宗万历还没有做皇帝时，张居正就是神宗的师傅。神宗做了皇帝，张居正
是当朝皇帝老师，而且又是内阁大学士。然而先生见不到学生面，大学士照政制论，
是无法主持政令的。于是张居正只有同司礼监勾结，他才能舒展抱负，来策动当时的
政事。但当时朝臣大家都反对张居正，说他不像前朝宰相，不是政府正式的行政首长
，不该弄权专政。这批评实在也不错。当时尚书六部才是政府最高行政长官，他们只
须听命于皇帝，并不须听命于内阁。若内阁和六部发生意见，六部可以说：你不是宰
相，不是大臣，不该管我们的事。不该管的事而管，不该揽的权而揽，此是权臣，非
大臣。权臣弄权与大臣当权，在中国传统政治观点上是大有分别的。大臣是在当时的
制度上有他正当的地位的。在中国传统制度下，宰相无事不该问，无权不该把。他不
问事，不当权，是失职，是无能。并非宰相，而问事揽权，是奸臣，是权臣。权臣弄
权，这是违反国法的，也是违反政治上的传统道德的。然而明代的制度，则根本没有
一个正式的宰相。六部尚书乃及七卿九卿，始是名正言顺的大臣。当时反对张居正的
人，他们心里想：部（六部）院（都察院）长官，分理国事，只受皇帝节制，你做内
阁大学士，只是皇帝私人顾问，你在皇帝面前，“从容论思”是你的责任，你不该借
着这一点关系正式出面来干涉部院，那是你越权。因为张居正要管事，所以他要各衙
门奏章公事每样备两份，一份送内阁，一份送六科给事中。这又是他不对。给事中虽
官阶低，但在当时政制法理上，一切文件，该他过目，这是不错的。内阁则并无必须
预闻之职权，只皇帝私下要他预闻才预闻。所以当时人反对张居正，张居正市没有理
由答辩的。他于是只有向皇帝去辞职，他说他“所处者危地，所理者皇上之事，所代
者皇上之言”，这几句话，丝毫也不错。然试问当时何尝有一道正式命令叫张居正代
理皇帝呢？依照中国政治传统，皇帝不该干预宰相的事，此在讲汉、唐、宋三代政制
时，已详细述及了。现在是内阁不得干预皇帝的权，就明论明，是不错的，张居正也
无法自辩。现在我们不了解当时这情形，总认为张居正是一大政治家，他能主张讲法
治，其实他本身就已违法了，而且违反了当时国家的大本大法呀。该皇帝管的事，他
来管，那岂非不法之至吗？若张居正在汉唐宋三代，那是一好宰相。依明代制度论，
张居正是一内阁学士，不是政府中最高领袖，不得以内阁学士而擅自做宰相，这是明
代政制上最大的法理，也是明代之所以异于汉唐宋传统的。张居正要以相体自居，他
一死，他家就被抄了。虽然他在明代有很大的建树，但当时清议，并不讲他好话，这
就因为认他是一个权臣，非大臣。这不是专就他功业言，而是由他在政府之地位上的
正义言。此刻我们要提倡法治，却又来推尊张居正，这正为不了解明代政治制度。当
知明代的政治制度，早和汉、唐、宋传统有了很大的变化。张居正并未能先把当时制
度改正，却在当时制度下曲折谋求事功，至少他是为目的不择手段，在政治影响上有
利弊不相抵的所在呀！我们以上的说法，只就制度与法理论，不从事业和居心论。至
少在当时那些反对派的意见是如此。我们详细讲述这一层，正为阐明制度如何牵制着
人事，而明代此项制度之要不得，也就即此更可论定了。
丙、明代地方政府
地方政治一向是中国政治史上最大一问题。因为中国国家大，地方行政之好坏，
关系最重要。明代亡国以后，当时有两位大史学家，痛定思痛，来讨论明代政治制度
，和此下中国政治的出路。一位是黄梨洲，他著了一部《明夷待访录》，他最注意的
是明代废宰相那一事。他认为将来只有再立宰相，正名定义，把宰相来做政府领袖，
不要由皇帝亲揽大权。另一位顾亭林，著有一部《日知录》，他曾说：天下太平，则
小官多，大官少；天下之乱，则必然是大官多而小官少。他举了历史上许多例来讲。
总而言之，地方政治干得好，天下就太平。地方政治干不好，天下就大乱。他们两人
的着眼点，一上一下，各有不同。黄梨洲注意在上面，顾亭林注意在下面。但我们若
细看全部中国政治史，便知他们两位所说，同样是颠扑不破的教训。
从中国传统历史意见论，地方政府制度最好的要推汉代，但唐代地方制度也还好
。让我们举一例来说：中国地方这样大，现在有飞机、火车、电报，政令传达，不感
觉多么的困难。从前交通完全靠驿骑，这就不容易。驿路可通全国，到处都有站，当
时则叫做亭。唐代首都在长安，若要发一公文到番禺（广州）或者到杭州与福州，都
非常困难的，这我们可以想象到。但当时并不曾因交通之辽远，递讯之困难，而政事
上有所失误。当时公文，也分缓急等次，好像现在发电报要分加急电和普通电一样。
当时递送某种公文一点钟马该跑多少路，都有一定的规定。从这一站到那一站，快的
多少时，慢的多少时，都规定了。每站都有守站的人，送公事的到达了，守站的早把
吃的喝的都预备好，此人吃饱喝够，稍稍休息，再换一匹预先喂好了的马，继续跑。
第一天到什么地方歇，第二天到什么地方歇，都有限定。因此几天内，如限赶到，是
没有问题的。现在打电报利用科学，从前全靠人力马力。每天户部吏部，尚书各部都
有公文送往各地，一匹马来，一匹马去，络绎于路。现在的火车轮船，有时还误点，
古时驿骑误点，更该是寻常事。但也总得多少照规定时限到达。否则，政事就会乱，
国家就会垮台。举此一例，便知现在我们所喜欢说的中国人一向没有时间观念那句话
，也不尽正确呀。照理论，空间愈大，时间愈紧要，中国人若无时间观念，不该能统
治管理偌大的空间。
再说那些站，建筑也极讲究。假山、水池、亭阁、厅房、洗澡间、马房，一应设
备都周全。送公事的到了，总给你休息得很好，好让你明天再精神饱满地上路。即使
不睡觉、不过夜，休息一两点钟，也足够恢复你疲劳。同时替你准备好新马，给你继
续上路。马力也分等级，携带第一等紧急公文的，便给你第一级快跑的马骑。这些荒
山穷谷的守站人，也决不会误你事。由这一个例，可见当时行政效率之高。但这种功
绩，并不能全归之中央，这不是宰相和工部尚书的事，而是地方政府的事。顾亭林亲
自走过的地方着实多，据他说：只要看见一条大路，路基铸得坚实平坦的，询问查考
，多半是唐代留下来。只要看见一座大城，坚厚雄壮，一经询问查考，也多半是唐代
留下来。驿亭的建筑遗址，顾先生也看得多了，他才追怀到唐代的规模。据他《日知
录》所讲，真好像近代欧洲人眷念推崇罗马古迹般。但罗马是帝国主义者征服四周，
一切为武力而措施。唐代则完全是地方政治之完善。两者间用意不同，而顾先生也不
是漫无用意，如考古家般来赞扬唐代。他的用心，正在针对着明代之实际情况。让我
们继此来讲一讲明代的地方行政吧！
丁、元明以下之省区制度
要讲明代地方行政，最重要该首先提到的，就是现在的所谓省区制度了。今天我
们还用着行省这名词。行省制度，不始于明代，这是从元代开始的。也可说金代先已
有行省了。但正式成为制度的是元代。我们今天俗称江苏省、浙江省，省像是地域名
。但历史上省字原始是衙门名，非地域名。在金元两代，开始有行中书省。中书省是
当时中央的宰相府，一般称为都省。行中书省是由中央宰相府（都省）分出一个机关
驻扎在外面。这因蒙古人征服中国，不敢把政权分散，要完全把握集中在中央。某地
方出了事，就由中央宰相府派一两个人去镇压，行省是一个行动的中书省。过去御史
台派人考察地方行政，今天在这里，明天到那里，所以有行台。中书省是中央政府最
高机关，怎样可以分一部分在江苏，又分一部分在广东呢？这是元代一个极不合理的
制度。这因异族征服了我们，跨驾在我们头上。最先使用这一制度的还是“金”。不
过无论是金或元，都是外族用此制度来统治中国，都是不放心把政权交给地方，也不
放心把政权分散。所以连地方政事，也由中央政府最高领袖来亲自统治。此如现在英
国在香港，过去在印度，都设有总督，殖民地总督是直属皇帝的。在名义上，殖民地
总督，由英国皇帝派，不由内阁派。此因内阁代表国会，国会代表民意。殖民地根本
不许有民意。英国本土可以有民主，有自治，像香港、印度殖民地等便不能有民主与
自治，所以也不该有地方官，直由皇帝派一总督来管理。可见任何一制度，其背后都
有意义可说。元代的行中书省，就是一个行动的中央政府，宰相府的派出所，分驻在
这个地方来管事。如是则地方绝无权，权只在中央。元代是有中央无地方的，中国只
是其征服地，像英国的香港。
元朝同宋一样，把地方分成路、府、州、县，而实际上元代的地方政权不交在地
方，乃由中央派行中书省管理。行省长官是中央官而亲自降临到地方。在当时，并不
是说把全国划分成几个地方行政区，乃是这几区地方各驻有中央宰相，即成为中央宰
相府的活动分张所。所以行中书省正名定义，并不是地方政府，而只是流动的中央政
府。换言之，是中央侵入了地方。中央需要派一个大员来镇压某地方，就派一个外驻
的宰相。在元代，共计有如是的十个分张所，并不是全国地方行政分成为十个区。行
省制度在法理上的实际情形是如此。
再深一层言之。这种行省设施，实际上并不是为了行政方便，而是为了军事控制
。行省制度的历史来源确如此。所以直沿袭到近代，依然有其痕迹可寻。我们现代的
省区分划，和唐宋时代