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？在中国传统政治里，皇位是世袭的——父亲传给儿子。若用现代政治眼光来衡量，
大家会怀疑，皇帝为什么要世袭呢？但我们要知道，中国的立国体制和西方历史上的
希腊、罗马不同。他们国土小，人口寡。如希腊，在一个小小半岛上，已包有一百几
十个国。他们所谓的国，仅是一个城市。每一个城市的人口，也不过几万。他们的领
袖，自可由市民选举。只要城市居民集合到一旷场上，那里便可表现所谓人民的公意
。罗马开始，也只是一城市。后来向外征服，形成帝国。但其中央核心，还是希腊城
邦型的。中国到秦、汉时代，国家疆土，早和现在差不多。户口亦至少在几千万以上
。而且中国的立国规模，并不是向外征服，而是向心凝结。汉代的国家体制，显与罗
马帝国不同。何况中国又是一个农业国，几千万个农村，散布全国，我们要责望当时
的中国人，早就来推行近代的所谓民选制度，这是不是可能呢？我们若非专凭自己时
代判断，来吞灭历史判断，我们应该承认皇位世袭，是中国已往政治条件上一种不得
已或说是一种自然的办法。况且世界各国，在历史上有皇帝的，实在也不在少数。我
们不能说，中国从前不用民主选举制，而有一个世袭的皇帝，便够证明中国传统政治
之黑暗与无理性。在封建时代，本来有很多家庭有他们世袭的特权，这些皆所谓贵族
。但从秦汉以后，封建制度早已推翻。单只皇室一家是世袭的，除却皇帝可以把皇位
传给他儿子以外，政府里便没有第二个职位，第二个家庭，可以照样承袭。郡太守不
能把郡太守的职位传给他儿子，县令不能把县令的职位传给他儿子。这已是政治制度
上一项绝大的进步。从前封建时代，政府和家庭，有分不开的关系，现在则不然了。
组织政府的是一个一个人，不再是一个一个家。不过在那时，还留下一个很大的问题
：便是皇室和政府的关系。皇室是不是即算政府？若把皇室和政府划开，这两边的职
权又怎样分？这是秦汉时代首先遇到的一个大问题，也是此下中国政治史上一向要碰
到的一个大问题。拿历史大趋势来看，可说中国人一向意见，皇室和政府是应该分开
的，而且也确实在依照此原则而演进。皇帝是国家的唯一领袖，而实际政权则不在皇
室而在政府。代表政府的是宰相。皇帝是国家的元首，象征此国家之统一；宰相是政
府的领袖，负政治上一切实际的责任。皇权和相权之划分，这常是中国政治史上的大
题目。我们这几十年来，一般人认为中国从秦汉以来，都是封建政治，或说是皇帝专
制，那是和历史事实不相符合的。
要讲汉代皇权和相权之划分，让我先举一实例：当时皇帝宰相，各有一个“秘书
处”，而两边的组织，大小不同。汉代皇帝有六尚，尚是掌管意。六尚是尚衣、尚食
、尚冠、尚席、尚浴与尚书。五尚都只管皇帝私人的衣服饮食起居。只有尚书是管文
书的，这真是皇宫里的“秘书”了。汉代开始的尚书，其职权地位本不高，后来才愈
弄愈大。最先尚书只是六尚之一，这是皇帝的秘书处。若说到宰相的秘书处呢？共有
十三个部门，即是当时所谓的十三曹，一个曹等于现在一个司。我们且列举此十三曹
的名称，便可看出当时宰相秘书处组织之庞大，与其职权之广泛。一西曹，主府史署
用。二东曹，主二千石长吏迁除，并包军吏在内。二千石是当时最大的官，以年俸有
两千石谷得名。可见朝廷一切官吏任免升降，都要经宰相的秘书处。三户曹，主祭祀
农桑。四奏曹，管理政府一切章奏，略如唐代的枢密院，明代的通政司。五词曹，主
词讼，此属法律民事部分。六法曹，掌邮驿科程，这像现在的交通部，科程是指一切
交通方面之时限及量限等。七尉曹，主卒曹转运，是管运输的，略如清代之有漕运总
督。八贼曹，管盗贼。九决曹，主罪法。此两曹所管属于法律之刑事方面。十兵曹，
管兵役。十一金曹，管货币盐铁。十二仓曹，管仓谷。十三黄阁，主簿录众事，这是
宰相府秘书处的总务主任。这十三个机关，合成一个宰相直辖的办公厅。我们只根据
这十三曹名称，便可想见当时政务都要汇集到宰相，而并不归属于皇帝。因为皇帝只
有一个笼统的尚书处，只有一个书房。最先的尚书也仅有四人，而宰相府下就有十三
个机关。这相府十三曹，此诸皇室尚书的范围大得多，而且此十三曹的权位也很重，
也竟俨如后代之专部大臣。可见汉代一切实际事权，照法理，该在相府，不在皇室，
宰相才是政府的真领袖。以上单据一例来讲皇室和政府的区别。从中国传统政治的大
趋势看，一般意见一向是看重这区别的。
乙、中央政府的组织
现在说到汉代中央政府的组织。当时有所谓三公、九卿，这是政府里的最高官。
丞相太尉御史大夫称三公，丞相管行政，是文官首长；太尉管军事，是武官首长；御
史大夫管监察，辅助丞相来监察一切政治设施。它是副丞相。按照汉代习惯，用现代
语说，这里有一种不成文法的规定，须做了御史大夫，才得升任为丞相。太尉虽与丞
相尊位相等，实际除却军事外，不预闻其他政事。因此当时最高行政长官实在是丞相
。依照文字学原义，丞是副贰之意。所谓相，也是副。就如现俗称嫔相，这是新郎新
娘的副，新郎新娘不能做的事，由嫔相代理来做。所以丞是副，相也是副，正名定义
，丞相就是一个副官。是什么人的副官呢？他该就是皇帝的副官。皇帝实际上不能管
理一切事，所以由宰相来代理，皇帝可以不负责任。为什么又叫宰相呢？在封建时代
，贵族家庭最重要事在祭祀。祭祀是最重要事在宰杀牲牛。象征这一意义，当时替天
子诸侯乃及一切贵族公卿管家的都称宰。到了秦、汉统一，由封建转为郡县，古人称
“化家为国”，一切贵族家庭都倒下了，只有一个家却变成了国家。于是他家里的家
宰，也就变成了国家的政治领袖。本来封建时代，在内管家称宰，出外作副官称相，
所以照历史传统讲，宰相本来只是封建时代贵族私官之遗蜕。但正因如此，所以秦汉
时代的宰相，他不但要管国家政务，还要管及皇帝的家务。这在周官书里的天官冢宰
的职权，便是如此的。但现在的宰相，他既要掌管国家政府的一切事情，他再没有工
夫管皇帝的家事，于是在御史大夫，即副丞相之下，设有一个御史中丞，他便是御史
大夫的副，这个人就住在皇宫里。那时凡具中字的官，都是指是住在皇宫的。皇室的
一切事，照例都归御史中丞管。御史中丞属于御史大夫，御史大夫隶属于宰相，如实
则皇室一切事仍得由宰相管。从另一方面讲，宰相的来历，本只是皇帝的私臣，是皇
帝的管家，自该管皇宫里的事。那是封建旧制遗蜕未尽。但从另一方面看，只好说，
皇帝也不过市政府下面的一部分。所以宫廷事，也归宰相来统治。那时，皇帝有什么
事，交待御史中丞，御史中丞报告御史大夫，御史大夫再转报宰相。宰相有什么事，
也照这个手续，由御史大夫转中丞，再转入内廷，这是当时皇帝与政府关系之大概。
再说汉代的九卿，那是：太常、光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大
司农、少府。他们的官位都是二千石，又称中二千石。因他们都是中央政府里的二千
石，以示别于郡太守地方行政首长之亦是二千石而名。若讲到这些九卿职名的来历，
却很有趣味：太常在秦代叫泰常，这个常字，本当作尝。他是管祭祀祖先鬼神的。依
四时奉献时物，让祖先鬼神时时尝新，故称泰尝。在古代，宗教意味犹在政治意味之
上。古代的住宅，东偏是祠堂，即庙，西偏是家屋，即寝。生宅死宅，连在一起。后
代民间此制虽废，皇宫仍沿旧轨。直到清代，太庙不是紧贴在皇宫的东边吗？古代的
家庭，最重要的，可说不是活人而是死人，祭祖自属大事。宰就是掌管杀牛祭祖的。
所以汉廷九卿的第一卿，也是管祭祀的。这个官，正名定义，该属于皇家，管皇家的
庙，管皇家祭祖的一个家务官。不好算是朝廷公职。其次是光禄勋。这个官名，直到
清代还有，但这三字的原义，却早就忘失了。依文义讲，勋该就是阍，古音相同，这
是皇家的门房。光是大义，光禄该即是大麓，禄麓音同相借。为什么门房称大麓呢？
此因古时代的皇帝，多半靠山住家，好像宋江在梁山泊，朱贵在山脚下开设酒店，好
通报消息。所以皇帝居山，房门就设在山麓。尚书上说舜管尧的大麓，那便是舜做了
尧的宰相。换言之，乃是当了尧的门房。因此光禄与勋是古今语，都指门房言。卫尉
是一个武职，掌门卫屯兵，这是皇宫的卫兵司令。当时凡属军事方面的官都称尉。太
仆犹之是皇帝的车夫，《论语》：“子适卫，冉有仆”，仆是赶车的。皇帝出去，太
扑就替他赶车。那是皇帝的汽车司机。廷尉是掌法的，犯了皇帝的法，都归他管。如
此看来，太常管皇家太庙，光禄卫尉，一是门房头儿，一是卫兵头儿。这都是在里面
的。皇帝出门，随带的是太仆，在外面有人犯法，就是廷尉的事。大鸿胪，一直相沿
到清代，就等于外交部。也如现在之礼宾司，是管交际的。胪是传呼义。古礼主宾交
接，由主传到主身边的相，再由主身边的相传到宾边的相，由是而再传达到宾之自身
。鸿即大义。大胪是传达官。宗正是管皇帝的家族，其同姓本家及异姓亲戚的。以上
七个卿，照名义，都官的皇家私事，不是政府的公务。由这七卿，我们可以看出汉代
政治，还有很多是古代封建制度下遗留的陈迹，然而那时已是化家为国了，原来管皇
帝家务的，现在也管到国家大事了。譬如太常就兼管教育，因为古代学术都是在宗庙
的。西方也一样，直到现在，在他们，教育和宗教还是分不开。光禄勋原是皇帝的总
门房，现在皇宫里一切侍卫都要他管。那时皇宫里的侍从，还不完全是太监，而且太
监很少，大部分还是普通人。当时一般要跑入政府做官的人，第一步就得现进入皇宫
里，充侍卫，奉侍皇帝，让皇帝认识，然后得机会再派出去当官。这些在皇宫里服务
的，多半是年轻人，当时称作郎官，都归光禄勋管。孔子十二世孙孔安国，也就做过
郎官。太仆呢？因管车马，所以国家一切武装，好像“坦克车、飞机”之类，他也连
带管了。廷尉就变成司法，大鸿胪就变成外交。这是历史演变。我们推寻出这一演变
，却并不是说汉代的中央政府还是一个封建政府，而当时的九卿还是皇帝之私臣。因
此等卿都隶属于宰相，而所管亦全是国家公事。此外还有两个卿，就是大司农和少府
，都是管财政经济的。大司农管的是政府经济，少府管的是皇室经济。大司农的收入
支销国家公费，少府收入充当皇室私用。皇室不能用大司农的钱。所以我们说当时皇
室和政府在法理上是鲜明划分的。当时全国田赋收入是大宗，由大司农管。工商业的
税收，譬如海边的盐，山里的矿，原来收入很少，由少府管。这九卿，全都隶属于宰
相。我们上面讲九卿，照名义来历，都是皇帝的家务官，是宫职，而系统属于宰相，
岂不是宰相本是皇帝的总管家吗？但换句话说，便是当时政府的首长，宰相，可以管
到皇宫里的一切。举例来说，少府掌管皇室经费，而少府属于宰相，宰相可以支配少
府，即是皇室经济也由宰相支配。这样一讲，岂不是皇室反而在政府之下了吗？本来
封建时代的宰相，就是皇帝的管家，但到了郡县时代，化家为国，宰相管的，已经是
国家了，不是私家了，所以他成了政府正式的首长。从前私家家庭中的各部门，也就
变成公家政府的各部门。封建时代，以家为国，周天子是一个家，齐国也是一个家，
鲁国又是一个家，这样的贵族家庭很多，天下为此许多家庭所分割。那时在大体上说
，则只有家务，没有政务。现在中国已经只剩了一家，就是当时的皇室。这一家为天
下共同所戴，于是家务转变成政务了。这个大家庭也转变成了政府。原先宰相是这个
家庭的管家，现在则是这个政府的领袖。
以上对汉代的三公九卿，已经讲了一个大概。这是当时中央政府的组织情形。
丙、汉代地方政府
汉代的地方政府，共分两级：即郡与�