按键盘上方向键 ← 或 → 可快速上下翻页，按键盘上的 Enter 键可回到本书目录页，按键盘上方向键 ↑ 可回到本页顶部！
————未阅读完？加入书签已便下次继续阅读！
丙、汉代地方政府
汉代的地方政府，共分两级：即郡与县。中国历史上的地方政府以县为单位，直
到现在还没有变。汉时县的上面是郡，郡县数当然也随时有变动。大体说，汉代有一
百多个郡，一个郡管辖十个到二十个县。大概汉代县数，总在一千一百到一千四百之
间。中国历史上讲到地方行政，一向推崇汉朝，所谓两汉吏治，永为后世称美，这一
点值得我们的注意。若以近代相比，今天的地方行政区域，最高为省。一省之大，等
于一国，或者还大过一国。一省所辖县，有六七十个以至一二百个，实在太多了。但
就行政区域之划分而论，汉制是值得称道的。汉代郡长官叫太守，地位和九卿平等，
也是二千石。不过九卿称为中二千石，郡太守是地方上的二千石。郡太守调到中央可
以做九卿，再进一级就可当三公，九卿放出来也做郡太守。汉代官级分得少，升转极
灵活，这又是汉制和后来极大的不同。九卿放出来当太守，并不是降级。地方二千石
来做中二千石，也不是升级，名义上还是差不多。当时全国一百多个郡，太守的名位
，都和九卿差不多，因此虽是中央政府大一统的局面，虽是地方行政区域划分得比较
小，却不感觉得这个中央政府高高在上。
丁、中央与地方之关系
说到中央与地方的关系。每郡每年要向中央上计簿，计簿就是各项统计表册，也
就是地方的行政成绩。一切财政、经济、教育、刑事、民事、 贼 ⒃只模 每年有一
个簿子，分项分类，在九十月间呈报到中央，这叫做上计。中央特派专员到地方来调
查的叫刺史。全国分为十三个调查区，每一区派一个刺史，平均每一刺史的调查区域
，不会超过九个郡。他的调查项目也有限制，政府规定根据六条考察，六条以外，也
就不多管。地方实际行政责任，是由太守负责的。政府派刺史来调查，不过当一个耳
目。所以太守官俸二千石，而刺史原始只是俸给六百石的小官。根据政府规定项目调
查，纵是小官也能称任。而且惟其官小。所以敢说敢讲，无所避忌。这些刺史，上属
于御史丞。皇宫里还有十五个侍御史，专事劾奏中央乃及皇宫里的一切事情的。部刺
史和侍御史的意见，都报告到副宰相御史大夫，副宰相再报告到宰相。副宰相所辅助
宰相的，便是这一个监察的责任。
二、汉代选举制度
上面讲了汉代中央和地方的许多官，但这许多官从哪里来的呢？什么人才可以做
宰相御史大夫乃至这个部门的长官呢？这是讲中国政治制度上一个最主要的大题目。
在古代封建世袭，天子之子为天子，公之子为公，卿之子为卿，大夫之子为大府，做
官人有一定的血统，自然不会发生有此问题。但到秦汉时期便不同了。封建世袭制度
已推翻，谁该从政，谁不该从政呢？除却贵族世袭外，首先令人想到军人政治，谁握
有兵权，谁九掌握政权，支配仕途，但汉代又并不然。其次令人想到富人政治，谁有
财富，谁便易于入仕，易于握权，但汉代也不然。我们讲汉代关于此一方面的制度，
要到汉武帝以后，才渐趋于定型。那时已有了太学，好入现在的国立大学。当时国立
大学，只有一个，这里面的学生，考试毕业分两等，当时称科。甲科出身的为郎；乙
科出身的为吏。郎官是属于光禄勋下面的皇宫里的侍卫，依旧例，凡做二千石官的，
（汉朝这样的管很多，中央虽只有三公九卿十多个，地方上的太守就有一百多个。）
他们的子侄后辈，都得照例请求，送进皇宫当侍卫。待他在皇帝面前服务几年，遇政
府需要人，就在这里面挑选分发。这已制度，虽非贵族世袭，但贵族集团，同时便是
官僚集团，仕途仍为贵族团体所垄断。这在西方，直到近代还见此制。中国则自汉武
帝以后便变了。当时定制，太学毕业考试甲等的就得为郎，如是则朗官里面，便羼进
了许多知识分子，知识分子却不就是贵族子弟。至考乙等的，回到其本乡地方政府充
当吏职。吏是地方长官的掾属。汉代官吏任用，有一限制，地方长官定要由中央派，
太守如是，县令也如是。但郡县掾属，必得本地人充当。譬如台北市的人，不能当台
北市的市长；但台北市政府从市长以下的一切官，在汉代称为掾属的，那就绝对要用
台北市的本地人。不过辟用掾属的权，则在长官手里，这叫做辟属。三公、九卿、郡
太守、县令，这些是由皇帝由中央政府任命的。宰相下面的十三曹，就由再想自己辟
用。此外各卫门首长以下，全是吏，全由各衙门首长自己任用。现在这个太学生考了
乙等，譬如他是会稽郡人，他便回到会稽，指定由郡县政府试用，这所谓补吏。补郎
与补吏，是太学生毕业后应有的待遇。
再说到汉代的选举制度，历史上称之谓乡举里选。当时各地方时时可以选举人才
到中央。他们的选举，大体可分为两种，也可说是三种：一种是无定期的，譬如老皇
帝死了，新皇帝即位，往往就下一道诏书，希望全国各地选举人才到朝廷；或是碰着
大荒年，大水灾，或是大瘟疫，这表示政府行政失职，遭受天遣，也常下诏希望地方
推举贤人，来向政府说话，或替国家做事。这些选举是无定期的。这样选举来的人，
多半称为贤良。贤良选到了政府以后，照例由政府提出几个政治上重大的问题，向他
们请教。这叫做策问。策即是一种竹片。问题写在竹简上，故称策问。一道道的策问
，请教贤良们大家发表意见，这叫对策。政府看了他们的意见，再分别挑选任用，这
是一个方式。这一种选举，既不定期，也无一定的选举机关。地方民意也可举，三公
九卿，政府大僚，也可举。所举则称为贤良，贤良是指有特出才能的人。第二种是特
殊的选举，譬如政府今年要派人出使匈奴，出使西域，需要通外国语，能吃苦，能应
变，所谓出使绝域的人，政府常常下诏征求，只要自问自己有此才干，可以自己报选
。又如军队里要用军事人才，或如黄河决口，需要晓习治水的人，大家知道有这种人
才，大家可以举，自己觉得有把握，自己也可直接来应选。这是一种特殊的选举。后
来又有一种有定期的选举，那就是选举孝廉。汉代一向有诏令地方察举孝子廉吏的。
但地方政府有时并不注意这件事，应选人也不 辉尽：何 帝时，曾下了一次诏书，大
意说：你们偌大一个郡，若说竟没有一个孝子一个廉吏可以察举到朝廷，那是太说不
过去的事。而且地方长官的职责，不仅在管理行政，还该替国家物色人才；若一年之
内，连一个孝子一个廉吏都选不出，可见是没有尽到长官的责任。与时汉武帝就下令
叫大家公议，不举孝子廉吏的地方长官应如何处罚。这一来，就无形中形成了一种有
定期的选举。无论如何，每郡每年都要举出一个两个孝子廉吏来塞责。汉代一百多个
郡，至少每年要优良百多孝廉举上朝廷。这些人到了朝廷，并不能像贤良般有较好较
快的出身，他们大地还是安插在皇宫里做一个郎官。如是则一个太学生，当他分发到
地方政府充当吏属之后，他仍还有希望被察举到皇宫里做一个郎。待他在郎署服务几
年，再分发出去。自从武帝以后，汉代逐渐形成了一种一年一举的郡国孝廉，至少每
年各郡要新进两百多个孝廉入郎署，十几年就要有两千个。从前皇宫里的郎官侍卫本
也只有二千左右。自此制度形成，二三十年后，皇宫里的郎官，就全都变成郡国孝廉
，而那些郡国孝廉，又多半是由太学毕业生补吏出身的。如是则皇帝的侍卫集团，无
形中也变质了。全变成大学毕业的青年知识分子了。于是从武帝以后，汉代的做官人
渐渐变成都是读书出身了。后来郎署充斥，要待分发任用的人才尽多，于是就把无定
期选举，特殊选举都无形搁下，仕途只有孝廉察举的一条路，这是到东汉时代的事了
。这一制度，又由分区察举，演进到按照户口数比例分配，制为定额。那时是郡国满
二十万户的得察举一孝廉，由是孝廉只成为一个参政资格的名称，把原来孝子廉吏的
原义都失去了。最后又由郡国察举之后，中央再加上一番考试。这一制度，于是会合
有教育、行政实习、选举与考试之四项手续而始达于完成。
我们从此看出：这一制度在当时政治上是非常重要的。一个青年跑进太学求学，
毕业后，派到地方服务。待服务地方行政有了成绩，再经长官察选到中央，又须经过
中央一番规定的考试，然后才始正式入仕。那是当时入仕从政的唯一正途。政府一切
官吏，几乎全由此项途径出身。这样的政府，我们再也不能叫它做贵族政府。郎官之
中虽然也尽有贵族子弟，但究竟是少数。我们也不能称之谓军人政府，因郎官并不是
由军人出身的。我们也不能称之为资本主义的政府，因这些郎官，都不是商人资本家
的子弟。这样的政府，我们只能叫它做读书人的政府，或称士人政府。汉代从昭宣以
下的历任宰相，几乎全是读书人，他们的出身，也都是经由地方选举而来。并不是由
其血统上和皇帝以及前任大官有什么关系，或者是大军人大富人，才爬上政治舞台。
完全是因其是一读书知识分子而获入仕途。这一情形，直从汉代起。我们可说中国历
史上此下的政府，既非贵族政府，也非军人政府，又非商人政府，而是一个“崇尚文
治的政府”，即士人政府。只许这些人跑上政治舞台，政府即由他们组织，一切政权
也都分配在他们手里。
三、汉代经济制度
上面讲的是政府之形成，及其职权分配之内容。下面要讲到支持政府的主要经济
问题，即赋税制度。汉代对于轻 姹 赋这一理想算是做到了。战国时孟子讲过：“什
一而税，王者之政”，可见战国税额，是不止什一的，在孟子以为什一之税已是很好
了。可是汉代，税额规定就只有“十五税一”。而且，实际上只要纳一半，三十税一
。一百石谷子，只要纳三十多一点的税。甚至当时人还说有百一之税的（见旬悦《前
汉纪》），并在文帝时，曾全部免收田租，前后历十一年之久。这是中国历史上仅有
的一次。这因中国疆土广，赋税尽轻，供养一个政府，还是用不完。然而汉代税制，
有一个大毛病，当时对于土地政策，比较是采用自由主义的。封建时代的井田制早已
废弃，耕者有其田，土地的所有权属于农民私有，他可自由使用，也可自由出卖。遇
到经济困乏，田地可以买卖，就形成了兼并。若我们进一步问，为什么政府税额轻了
，农民还要卖去自己的田地呢？这当然还有其他原因。这须讲到当时的人口税兵役税
，乃及社会经济之全体貌。此刻无瑕涉及。但耕户卖去了他的土地所有权以后，他就
变成一佃农，田主对佃农的租额是很高的。有的高到百分之五十（即十分之五）。结
果政府的租税愈轻，地主愈便宜，农民卖了地，要纳十分之五的租给地主，地主向政
府只要纳三十分之一的税。政府减轻田租，只便宜了地主，农民没有受到分毫的好处
。这是讲的田租。
但这里已牵涉到土地所有权问题。封建时代，四封之内，莫非王土，食土之毛，
莫非王臣，土地为封建贵族所专有。耕田者依时还受，这是井田制度一项主要的条件
。现在封建破坏，土地归民间私有。既属私有，自可自由买卖。政府只管按田收税，
不管田地谁属。卖田的和买田的，双方共同成立一种契约。这纯是民间经济贸易关系
。所以在自由买卖下的大地主，并不即是封建贵族。封建是政治性的，而此刻的地主
，择优经济条件而形成。他可以自由买进，也可以自由卖出。正因为土地私有，耕者
有其田，才有了自由买卖，才开始有兼并，才使贫者无立锥之地。以后中国历史上的
土地政策，一面常欣羡古代井田制度之土地平均占有，但一面又主张耕者有其田，承
认耕地应归属民间之私产。在这两观念之冲突下，终使土地租税问题的不到一个妥适
的解决。
再说全国土地，也并非全属耕地。则试问非耕地的主权，又是谁的呢？一座山，
一带树林，一个大的湖，在封建时代，自然是四封之内，莫非王土，耕地非耕地，同
样该属于贵族。耕地开放了，散给农民，平均分配，成为井田，而非耕地则成为不公
开的禁地。山林池泽，贵族