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样该属于贵族。耕地开放了，散给农民，平均分配，成为井田，而非耕地则成为不公
开的禁地。山林池泽，贵族另派管理员如虞人之类去看守。后来情势变了，耕地所有
权，逐渐转移到农夫手里，而非耕地的禁区呢？也渐渐被民间私下闯入，烧炭伐木，
捕鱼猎兽，这是一种违法的牟利。这一些时时闯入禁区的，在当时被目为盗贼，而他
们这种耕地以外的生产，则称之为奸利。政府设官防止，有权征讨。待后防不胜防，
讨不胜讨，索性把禁地即山林池泽也逐渐开放了。只在出入关隘，设一征收员，遇在
禁区捕鱼伐木的，只就其所获，征收其所获几分之几的实物，这就在田租之外，另成
一种赋税。这是关税商税之缘起。所以称之曰征者，原先是征伐禁止的，后来只以分
享获得为妥协条件，而仍以征字目之。这一种转变，春秋末年，已在大大开始。土地
狭或是人口密的国家，如郑、如晋、如齐，都有此现象，都有此措施。然直到秦汉统
一政府出现，关于土地所有权的观念却依然承袭旧贵。他们认耕地为农民私有，而非
耕地，即封建时代相传之禁地，则仍为公家所有。换言之，即成为王室所有。此因封
建贵族都已消失，只剩皇帝一家，承袭旧来的封建传统，所有全国的山林池泽，照当
时人观念，便全归皇室。再从这一所有权的观念影响到赋税制度，所以当时凡农田租
入归诸大司农，充当政府公费。而山海池泽之税则属少府，专供皇帝私用。这一分别
，若非从封建时代之井田制度以及其他土地所有权之分别转变说来，便不易明了。
现在再说，此一公私分税的制度，在开始时也颇合理。因耕地多，田赋是大宗，
而山林池泽的商税只占少数。把大宗归国家，小数划归皇室，这也并非皇帝私心自肥
。但战国以下，盐铁之利逐渐庞大起来，社会经济情形变了，山海池泽之税逐步超过
了全国的田租。这一转变，是开始定制时所不曾预料的。正如清代末年，并不知商埠
对外通商关税之逐年增添，却把此事让给外国人去管，后来遂吃了大亏。清代如此，
汉代亦复如是。商税渐渐地超过了田租，于是少府收入，反而胜过了大司农。汉武帝
是一个雄才大略的皇帝，讨匈奴，通西域，军费浩繁，大司农的钱用完了，连他父亲
（景帝），祖父（文帝）几辈子积蓄下来的财富都花光了。政府支出庞大，陷入窘地
，这又怎样办呢？农民的田租，三十分之一的定额，制度定了，又不便轻易再变更，
再增加。汉武帝就只有自己慷慨，把少府的经济拿出来，这等于是把皇室私款来捐献
给政府。所以武帝同时也命令地方上有钱的人，最主要的是如盐铁商人等，也能如他
般大家自由乐捐。结果社会响应不佳，拥有大资产的，不理会政府之号召。汉武帝不
禁要想：你们的钱究竟有哪里来的呢？岂不是都由我把山海池泽让给你们经营，你们
才能 笱 冶铁，发财赚钱。现在我把少府收入都捐献给国家，而你们不响应，那么我
只有把全国的山海池泽一切非耕地收还，由我让给政府来经营吧！这便是汉武帝时代
有名的所谓盐铁政策。盐铁商是当时最大最易发财的两种商业。盐没有一认不吃的，
铁也没有一家不用，而煮海成盐，开山出铁，这山与海的主权，却在皇帝手里。现在
汉武帝再不让商人们擅自经营了，把其所有权收回，让政府派管理去自己烧盐，自己
冶铁，其利息收入则全部归给政府，于是盐铁就变成国营与官卖。这个制度，很像近
代西方德国人之所首先创始的所谓国家社会主义的政策。可是我们远在汉代已经发明
了这样的制度，直到清代，小节上的变化虽然有，而大体上宗还遵循这一政策，总还
不离于近代之所谓国家社会主义的路线。这一制度，也不专限于盐铁两项。又如酒，
这是消耗着人生日用必需的米麦来做成的一种奢侈享乐品，因此也归入官卖，不许民
间自由酿造。这些制度的后面，自然必有其理论的根据。我们要讲中国的经济思想史
，必须注意到历史上种种实际制度之措施。而讲中国经济制度，却又该注意此项制度
之所由演变完成的一种历史真相。所以我讲汉武帝时代的盐铁政策，却远远从古代井
田制度与山泽禁地在法理上所有权之区分，制讲到少府与大司农的税收之分配于政府
与皇室之由来，而由此再引伸出盐铁官卖来。这并不专是一个思想与理论的问题，而
实际上则有极占重要的历史传统之现实情况来决定。为了这一问题，在当时也争辩得
很久，到汉昭帝时还有一番热烈的讨论，全国各地民众代表和政府的财政主管大臣在
特别召集的会议席上往返辩论，互相诘难。有当时一位民众代表事后留下一份记录，
就是有名的盐铁论。当然民间主张开放，政府主张国营。而当时实际上的利弊得失，
则非熟究当时人的意见，是无法悬揣的。我们此刻要讨论历史制度，全该注意当时的
历史传统与当时人的历史意见，作为主要之参考。不该把我们的时代意见来抹杀当时
的历史意见，这才是正办呀！
我们概括上述汉代的经济政策，对工商业是近于主张如近人所谓的节制资本的一
面，而在对农民田租方面，则也已做到了轻 姹「常 但并未能平均地权。在汉武帝时
，董仲舒曾主张限田政策，纵不能将全国田亩平均分派，也须有一最高限度，使每一
地主不能超过若干亩之限制，惜乎连这个政策也并未能推行。于是王莽起来，就激起
了一项大改革，把一切 亩尽归国有，称为皇田，重行分配。当时的意想，实在要恢
复封建之井田制，而结果则引生一次大变乱。王莽失败了，从此中国历史上的土地制
度也不再有彻底的改革了。
五、汉代制度检讨
让我们简要指出一些汉代制度之缺点。首先在经济方面，土地问题没有解决，形
成兼并，富者田连阡陌，穷者无立锥之地，使政府的减轻租税政策，全失功效。至王
莽把土地收归国有，此事又激起社会多数人的反对，结果失败了。但王莽的废止奴隶
政策，却继续为东汉政府所承袭。东汉时代也屡有废奴的诏令，但只要社会经济情形
不便，此项诏令是不会有实效的。其次说到军队制度，中国地大人众，虽说分区训练
各别的兵种，但每年一个月的操练是不够的。中央南北卫，像是常备军，实际上，时
期也只一年，数额也仅有七八万人。结果全国皆兵，并不够用。遇到打仗，各地调遣
，如会稽吴楚，远赴渔阳上谷，也不方便。所以全国皆兵制，，在中国论，一则军队
数量太多，二则训练太简略，调动不方便，结果全国皆兵，弄得有名无实，一旦起了
问题，还是解决不了。再次讲到政府组织，上面说过，皇权相权是分开的，皇室和政
府也是分开的，这话固不错。但中国一向似乎看重的不成文法，往往遇到最大关节，
反而没有严格明白的规定。这也可以说是长处，因为可以随宜应变，有伸缩余地。但
也有坏处，碰着一个能干有雄心的皇帝，矜才使气，好大喜功，常常要侵夺宰相的相
权。并不像现代的西方国家，皇帝私人，无论怎样好，宪法上规定它不能过问首相的
事。汉武帝雄才大略，宰相便退处无权。外朝九卿，直接向内廷听受指令。这样一来
，皇帝的私人秘书尚书的权就大了。汉武帝临死时，他的太子已先死，他要把皇位传
给小儿子昭帝，他却先把昭帝的母亲处死。他知道小皇帝年幼，母后在内管事不好，
但皇室总还需要人管理。以前皇室也得由宰相管，但汉武帝连宰相的事都由他管了，
宰相哪里能预闻到宫内事。于是武帝临死，派一个霍光做大司马大将军辅政。这是皇
宫里的代表人，霍光是皇家亲戚，有资格来代表皇家。但照理，宰相早就是皇宫里的
代表人，他该就是副皇帝，现在皇帝不把宰相做皇室代表人，而在皇宫里另设一个大
司马大将军来专帮皇帝的忙，如是就变成外面有宰相，内面有大司马大将军，皇宫和
朝廷就易发生冲突。当时一称外廷，一称内朝。大司法大将军霍光辅政，他是内朝领
袖，外廷则仍有宰相统治。后来昭帝死，立昌邑王做皇帝，没有几天，又把他废了，
另立汉宣帝。当废立时，霍光代表皇室，召集九卿开会。有人说：该请宰相参加。霍
光说，这是皇帝家事，用不着丞相政府领袖参加，我们只议定请示皇太后就完了。霍
光的一番话，初看好像也有他的理由。他把皇位继承当作皇室私事，皇室事不必要政
府领袖来预闻。他不知道皇室之存在，由于有皇帝，而皇帝之存在，由于有政府。所
以皇位继承是政府事，并非皇室事。这并不是我们用现代观念来强说历史，在当时历
史情实早本如是。所以在高后四年，曾有一诏书，说皇帝疾久不已，不可属天下，命
群臣公议替代的新皇帝。吕后尽专权横肆，并没有说理皇帝不要问朝廷。霍光以后，
元平元年，昭帝崩，也诏群臣议所立。可见皇帝世袭，是政府法理规定。若遇皇帝无
嗣，及其他变化，仍该按照政府意见公议决定。但这也是一种不成文法，所以霍光得
以上下其手。而且霍光纵说政府领袖不必预闻皇帝事，而他仍要召集其他政府大僚来
公议所立，可见霍光也是情有所怯，并不敢全违背当时习惯。再就另一点说，原先尚
书只是皇帝的内廷秘书，而内廷诸职，又隶属于御史中丞，现在皇室又另有一个代表
人，霍光以大司马大将军辅政名义来掌领皇帝的秘书处，他不让外面宰相知道皇室事
，他却代表皇室来过问政府事，如是则皇室超越在政府之上，那岂不是要出大毛病？
所以后来汉宣帝想把霍氏权柄削减，便恢复旧制，仍有御史中丞来管领尚书，如是便
由御史中丞透过御史大夫，而达到宰相，内廷与外朝声气又通，大司马大将军便没有
权重了。霍家也就垮台了。就此一节，可见汉代制度，在皇帝与宰相，皇室与政府之
间，确是有一番斟酌的。虽没有硬性规定皇帝绝对不许预闻政治的一句话，这也并不
是大失错。而且若要皇帝决不预闻政府事，那宰相的任命便成问题。就当是历史情实
，既不能有民选皇帝，也便一时不能有代表民意的国会来监督政府。这是历史条件所
限，并非一两个皇帝私意要如此的。于是皇室与政府，皇帝与宰相之间，遂不免发生
许多的微妙关系。汉武帝自己是雄才大略，他自己揽权，尚不甚要紧，他死了，他须
替他后代小皇帝着想，于是来一位大司马大将军辅政，便出来问题了。汉宣帝以下，
霍氏虽败，结果还是大司马大将军外戚辅政，还是内廷权重，外朝权轻，于是有王莽
代汉而兴。王莽便是由大司马大将军而掌握大权的。到东汉光武帝，惩于前失，因怕
大权旁落，自亲庶务，于是尚书地位日渐加重。而外朝的宰相，却分成三个部门。本
来三公是宰相、太尉、御史大夫，而实际宰相是全国之首领。后来因有大司马大将军
横插进来，所以又把此三公变成大司徒、大司马、大司空三职分别，一个公管领三个
卿。在西汉时，本想把此改革来调和大司马与宰相之冲突的，然而这样一来，大司空
完全变成外朝官，大司马却依然代表皇室。从前御史大夫管得到宫廷，现在大司空管
不到宫廷。不仅丞相改大司徒是失职，御史大夫改大司空也是失职，权重依然在大司
马手里。这还是皇家和政府权限划分不清之故。中国此下政府里的所谓御史台，便是
循此趋势，由皇宫渐渐退回到政府的。东汉初年，光武帝的私意，则索性把政权全操
在自己手里，三公只是名位崇高而已，实权则在尚书。换言之，则是由皇帝来总其成
。所以后代中国人批评光武帝有事无政，这是以往的历史意见。汉光武自身是一好皇
帝，明帝，章帝都好，然而只是人事好，没有立下好制度。因此皇帝好，事情也做得
好。皇帝坏了，而政治上并不曾有管束皇帝的制度，这是东汉政治制度上的一个大问
题。也是将来中国政治制度史上一个大问题。
选举在汉代，也发生了问题。照汉代原来的制度，在汉武帝时，只叫地方长官每
年要选举些孝子廉吏，这已经讲过了。但后来孝廉充斥仕途，别的进仕之路都为阻塞
了，于是大家都争要当孝廉。本来所谓孝廉，一种是孝子，另一种是廉吏，后来规定
每郡满二十万户口的只能举一个，如是则孝廉不分，进城一个参政入仕的�