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出席政事堂会议，获得真宰相之身份。最先尚书仆射都附此职衔，所以三省全是真宰
相。但到开元以后，即尚书仆射不再附有出席政事堂之职衔了。如是则他们只有执行
命令之权，而无发布命令及参与决定命令之权。他们职掌的，并非政府的最高职权，
因此也不得认为真宰相。但唐制除三省长官外，也有其他较低级官员而得附参知机务
或同三品平章事等职衔的，如是则此人亦得参与政事堂会议。此如现今内阁中之不管
部大臣，行政院中之不管部的政务委员，虽非某一部的主管长官，而得出席政务会议
，预闻国家大政决夺。此等人必是官位虽低而早负时望的，始得加此职衔。当时的尚
书省，则略等于现在的行政院。因他只管行政，不管出命。政府的最高机构，则在政
事堂。凡属皇帝命令，在敕字之下，须加盖“中书门下之印”，即须政事堂会议正式
通过，然后再送尚书省执行。若未加盖“中书门下之印”，而由皇帝直接发出的命令
，在当时是认为违法的，不能为下面各级机关所承认。故说“不经 阁鸾台，何得为
敕”（中书省武则天改称凤阁，门下省武则天改称鸾台），这仍是说一切皇帝诏命，
必经中书门下两省。其实则皇帝的诏敕，根本由中书拟撰。
但中国传统政治，仍有一大漏洞。在唐代，也并无皇帝决不该不经中书门下而径
自颁下诏书之规定。这是中国传统政治制度下一中通融性。往往每一制度，都留有活
动变通之余地，不肯死杀规定，斩绝断制。因此中国皇帝不致如英国皇帝般被逼上断
头台，或限定他不梦种只疃Ｊ率瞪咸拼踩酚胁痪惺槊畔露实鬯姹阆旅？
的。不经 阁鸾台何为敕，此是留祎之批评武则天的话，而刘祎之因此遭了杀身之祸
。武则天以下的唐中宗，也便不经两省而径自封拜官职。但中宗究竟心怯，自己觉得
难为情，故他装置诏敕的封袋，不敢照常式封发，而改用斜封。所书“敕”字，也不
敢用朱笔，而改用墨笔。当时称为“斜封墨敕”。此即表示此项命令未经中书门下两
省，而要请下行机关马虎承认之意。在当时便认为这是一件值得大书特书之事，因此
在历史上传下。当时唐中宗私下所封之官，时人称之为“斜封官”，因其未经正式敕
封手续而为一般人所看不起。据此一例，便知中国传统政治，本不全由皇帝专制，也
不能说中国人绝无法制观念。但中国政治史上所规定的一切法制，有时往往有不严格
遵守的，此亦是事实。但严格说来，则此等事总属胡闹，不可为训。只因闹得不大，
皇帝私下只封几个小官职，也不致有大影响。直到宋朝，太祖赵匡胤开国为帝时，建
德二年，恰逢三个宰相相继去职，太祖欲派赵普为宰相，但皇帝诏敕一定要经宰相副
署，此刻旧宰相既已全体去职，一时找不到副署人，该项敕旨，即无法行下。宋太祖
乃召集群臣会商办法，当时有人献议说：“唐代皇帝曾有一次下敕未经宰相副署，此
在甘露事变时，当时前宰相已死，皇帝临时封派宰相，即由尚书仆射参知政事者盖印
，今可仿此方式办理”，同时即有人反对，谓“唐代甘露事变，虽曾用此方式，但为
乱时变通权宜办法。今大宋升平，不应采此方式。”如是再四商讨，是决定由当时开
封府尹副署盖印行下。当时宋都开封，开封府尹即等于国民政府建都南京时之南京市
长，恰巧当时开封府尹是赵匡义，由喜宋太祖的嫡亲胞弟，后来即为宋太宗；这才算
完备了这一诏敕的法定手续。根据这一点看，中国过去的政治，不能说皇权相权绝不
分别，一切全由皇帝专制。我们纵要说它是专制，也不能不认为还是一种比较合理的
开明的专制。它也自有制度，自有法律，并不全由皇帝一人的意志来决定一切的。我
们现在应该注意在它的一切较详密的制度上，却不必专在专制与民主的字眼上争执。
再说回来，唐代中书门下省参加政事堂会议的，多时有至十几人，最少则只有两
人，即中书令及门下侍中。开会时有一主席，称为“执笔”。讨论结果，由他综合记
录，等于现在之书记长。此项主席轮流充任。有时一人轮十天，有时一人轮一天。大
家的意见，不仅由他综合记录，而且最后文字决定之权亦在他。这是唐代宰相一职，
在采用委员制中的首席来代替领袖制的一种运用与安排。
丁、尚书省与六部
国家一切最高政令，一经政事堂会议决定后，便送尚书省执行，尚书省是政府里
最高最大的行政机构。尚书省共分六部，即吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部。
此六部制度，自唐代以至清代末年，推行了一千多年，不过六部次序有时略有改动。
唐开始时是吏礼兵民（户部）刑工，唐太宗是改为吏礼民（户）兵刑工，至宋朝初年
次序是吏兵刑民（户）工礼，宋神宗时王安石变法，其次序为吏户礼兵刑工，这次序
遂为以后所沿袭。吏部主管人事及任用之权，官吏必先经过考试，再由吏部分发任用
。五品以上官，由宰相决定，但吏部可以提名。五品以下官，宰相不过问，全由吏部
依法任用。户部掌管民政户口等事，吏部主管宗教教育事宜，兵部掌军事，刑部掌司
法，工部主管建设，各有职掌。若以之比拟汉代之九卿，这不能不说是一大进步。汉
代九卿如光禄勋，就官名本义论，等于是皇帝的门房，不脱宫廷私职的气味。唐代正
名为吏部，掌管人事，名称恰当。又如汉代掌军事的为“卫尉”，卫仍对宫廷言，唐
代称为兵部，职名始正。太常卿就名义言，也偏在皇家私的祭祀，唐代改为礼部，便
确定为政务官了。我们只论汉唐两代官名之改革，便见中国政治史上政治意识之绝大
进步。汉代九卿，就名义论，只是办理皇室内廷事的家务官，唐代始正式有六部尚书
，显然成为管理国家政务的机构，不像汉代只似皇帝的侍从。此为中国政治史上一大
进步，无论从体制讲，从观念讲，都大大进步了。
尚书省乃唐代中央政府组织最庞大的机构，其建筑亦相当庞大。总办公厅名为“
都堂”，两旁为左右两厢，吏户礼三部在左，兵刑工三部在右。由左右仆射分领。每
部分四司，六部共二十四司。每部之第一司即为本司，如吏部之第一司为吏部司是。
其余各司各有名称。尚书省各部主管，上午在都堂集体办公，遇事易于洽商，下午各
归本部分别办公。如有“参知机务”或“同平章事”衔者，可去政事堂出席最高政事
会议。无此等衔者，则专在本省办公。唐代有名巨著《唐六典》一书，即因记载此尚
书省中六部之组织，用人，职务分配等而名。此书对当时政府各部门各组织之各项政
权及人事分配，均有详细规定。此书遂成为中国历史上行政法规之巨典，此后宋明清
各代，均重视此宝贵法典，奉为圭臬。千余年来，国家推行政务，大体以此书为典范
，无多变更。此后中央政府之变动，只在中书门下发命令的部分，至于执行命令的尚
书省六部制度，则从未有大变更。此《唐六典》一书，系唐玄宗时，大体依唐代现行
法规而纂辑，可说是当时的具体事实与现行制度，与本之理想和希望者不同。中国历
史上关于政治制度方面有两大名著，亦为《周礼》，一即《唐六典》。前书为中国先
秦时代人之乌托邦，纯系一种理想政府的组织之描写。亦可谓是一部理想的宪法。其
最堪重视者，乃为政治理想之全部制度化，而没有丝毫理论的痕迹，只见为是具体而
严密的客观记载。我们读此书，便可想见中国古代人之政治天才，尤其在不落于空谈
玄想，而能把一切理论化成具体事实而排列开来之一层。所以《周礼》虽不是一部历
史书，不能作为先秦时代的制度史大体上看，而实是一部理论思想的书，应为讲述先
秦政治思想之重要材料。至于《唐六典》，则确已是唐代实际的行政法规，为唐代政
府所真实遵循。虽富理想而已成事实。只由《周礼》而演进到《唐六典》，这一步骤
，也可认为是中国政治历史上一极大的进步。但我们谈《唐六典》的，仍不应仅当它
是一部历史书，为记载唐代现实制度的书，而应同时当它是一部理论和思想的书看。
因唐代人对政治上的种种理论和思想，都已在此书中大部具体化制度化了。制度的背
后，都应有理论和思想。一切制度，决不会凭空无端地产生。若我们忽略了中国以往
现实的政治制度，而来空谈中国人以往的政治思想，也决无是处。
戊、唐代地方政府
以上讲的唐代中央政府，现在续讲地方政府。唐代中央政府的组织似较汉代进步
了，但以地方政府论，则唐似不如汉。唐代已渐渐进到中央集权的地步，逐渐内重而
外轻。中央大臣，比较汉朝要更像样些，但地方长官则较汉为差。中国历史上的地方
行政，最像样的还该推汉代。唐代地方行政最低一级为县，和汉代一样。唐玄宗时，
全国有一千五百七十三个县，比汉代多出两百多县。县级以上为“州”，唐之“州”
与汉“郡”是平等的。州设刺史，在汉最先本为监察官，唐刺史则为地方高级行政首
长。唐代有三百五十八州，较汉代郡数多两倍余。唐“县”分上中下三等，六千户以
上为上县，六千户以下三千户以上为中县，三千户以下为下县。汉县仅分两级，万户
以上为大县，其长官称令。万户以下为二级县，其长官称长。可见唐代的县比汉县为
小。唐代的州也分上中下三级，十万户以上为上州，二万户以上为中州，二万户以下
为下州。这较诸汉郡，相差更远。汉郡户口在百万以上的并不少，即此可见唐代地方
长官，其职权比重，较之汉代差逊甚远。
其次是地方长官之掾属。在汉代由郡太守县令长自行辟属任用，唐代则任用之权
集中于中央之吏部。州县长官无权任用部属，全由中央分发。任地方官者，因其本身
地位低，不得不希望升迁，各怀五日京兆之心。政府亦只得以升迁来奖励地方官，于
是把州县多分级次，由下到中，由中到上，升了几级，还如没有升。不像汉代官阶上
下相隔不甚远，升转亦灵活。由县令升郡太守，便是二千石，和中央就请地位相埒。
汉制三年考绩一次，三考始定黜陟，因阶级少，升迁机会优越，故能各安于位，人事
变动不大，而行政效率也因之提高。唐代则迁调虽速，下级的永远沉沦在下级，轻易
不会升迁到上级去。于是在官品中渐分清浊，影响行政实际效力极大。
己、观察使与节度使
说到地方行政，便须附带述及监察制度。汉代丞相为政府最高首领，副丞相即御
史大夫，主管监察。御史大夫职权，不仅监察中央及地方政府，同时并监察及皇宫之
内，这已在汉制中说到。唐代设御史台，所谓三省六部一台，御史台成为一独立之机
构，不属于三省。换言之，监察权是脱离相权而独立了。此即是唐代监察制度与汉代
相异之点。唐中宗后，御史台分左右御史，左御史监察朝廷中央政府，右御史监察州
县地方政府，此即所谓“分巡”“分察”。监察中央的谓之“分察”，监察地方的谓
之“分巡”。中央方面最要者为监察尚书省内之六部，中书门下两省不在监察之列。
唐德宗时，尚书六部，吏礼兵工户刑每两部各设御史监察一人，谓之分察。分巡则分
全国为十道，派去监察之御史，称为监察使，后改巡察按察诸称，最后称为观察使，
意即观察地方行政。在汉制，此事规定六条视察，大体范围，不得越出于六条之外。
在唐代，名义上仍是巡察使，观察使，明明是中央官，派到各地区活动巡视观察，实
际上则常川停驻地方，称为地方更高一级之长官。地方行政权掌握在手，其地位自较
原置地方官为高。姑设一浅譬，如今制，教育部派督学到某几大学去视察，此督学之
地位，自不比大学校长。彼之职务，仅在大学范围内，就指定项目加以视察而止。但
唐代则不然。犹如教育部分派督学在外，停驻下来，而所有该地区之各大学校长，却
都是受其指挥，他可以直接指挥各大学之内部行政，而各大学校长俯首听命。这一制
度，无异是降低了各大学校长之地位。故唐代监察使，论其本源，是一御史官，而属
于监察之职者。但逐渐演变成了地方长官之最高一级。把府县地方官压抑在下面。如
是则地方行政，本来只有二级，而后来�