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是则地方行政，本来只有二级，而后来却变成三级。然其最高一级则名不正，言不顺
，遂形成一种中央集权，对地方行政，极有流弊。假使此项监察使巡视边疆，在边防
重地停驻下来，中央要他对地方事务随宜应付，临时得以全权支配，这即成为节度使
。节是当时一种全权印信，受有此全权印信者，便可全权调度，故称节度使。节度使
在其地域，可以指挥军事，管理财政，甚至该地区用人大权，亦在节度使之掌握，于
是便形成为“藩镇”。而且唐代边疆节度使逐渐擢用武人，于是形成一种军人割据。
本意在中央集权，而演变所极，却成为尾大不掉。东汉末年之州牧，即已如此，而唐
代有蹈其覆辙。安史之乱，即由此产生。而安史之乱后，此种割据局面，更形强大，
牢固不拔。其先是想中央集权，由中央派大吏到外面去，剥夺地方官职权。而结果反
而有中央派去的全权大吏在剥夺地方职权之后，回头来反抗中央，最后终至把唐朝消
灭了。这与后来清代的情形也相仿佛。清代地方最高长官本为布政使，就如现在的省
主席。清代的总督巡抚，就名义论，应该如钦差大臣般，临时掌管军事的。但结果常
川驻扎地方，其权力压在布政使上面，训致中央集权，地方无权。而到后此辈巡抚总
督，却不受中央节制，中央也便解体了。这是中国政治史上内外政权分合一大条例。
总之中国是一个广土众民的大国家，必需得统一，而实不宜于过分的中央集权。这在
中国的政治课题上，是一道值得谨慎应付的大题目。现在专说唐代，似乎其中央行政
比汉进步，而地方行政则不如汉。中央的监察官变成了地方行政官，这是一大缺点。
而由军队首领来充地方行政首长，则更是大毛病。唐室之崩溃，也可说即崩溃在此一
制度上。
二、唐代考试制度
甲、魏晋南北朝时代之九品中正制
上会我们曾讲过汉代的选举制，到唐代，此项制度，实际上已完全由考试制度来
代替。说到考试两字之原始意义，考是指的考绩，试是指的试用。远在战国晚年，已
有一大批中国古代的乌托邦主义者，在提倡选贤与能，在提倡考课与铨叙，其用意在
规定一项政府用人之客观标准。汉代选举制度即由此提倡而来。唐代的选举，其实还
是由汉代的选举制演变，而我们此刻则称之为考试制。
汉代是乡举里选之后，而再由中央加以一番考试的。其先是对策，对策只是征询
意见而已。直要到东汉晚期，左雄为尚书，才始正式有考试。其时则考试只为选举制
度中之一节目。迨至东汉末年，天下大乱，汉献帝逃亡，中央地方失却联系，一切制
度全归紊乱，乡举里选的制度，自亦无从推行。于是朝廷用人没有了标准，尤其是武
人在行伍中滥用人员，不依制度。曹操以陈群为尚书，掌吏部用人事，陈群始创设九
品中正制。此制大体，就当时在中央任职，德名俱高者，由各州郡分别公推大中正一
人。由大中正下再产生小中正。然后由中央分发一种人才调查表，此项表格中，把人
才分成九品，上上上中上下，中上中中中下，下上下中下下。让各地大小中正，各就
所知，把各地流亡在中央的人士，分别记入。不论其人已经做官或从未入仕，皆可入
登记表。表内详载其年籍各项，分别品第，并加评语。所以主持这项工作的便称九品
中正。这些表格，由小中正襄助大中正核定后呈送吏部，吏不便根据此种表册之等第
和评语来斟酌任用，分别黜陟。这样一来，官吏之任命与升降，比较有一客观标准。
而此项标准，则依然是依据各地方之群众舆论与公共意见，依然仍保留有汉代乡举里
选之遗意。所由与近代西方民主选举制度不同者，仍然是一丛众，一从贤。中国传统
观念，总谓贤人可以代表群众舆论与公共意见。此是一理论。至于贤人而实不贤，中
中而并不中正，则另是一事实。至少在曹魏初行此制时，总比以前漫无标准各自援用
私人好得多。一时制度建立，吏治澄清，曹家的得天下，这制度也有关系的。
但究竟此制仅为一时的救弊措施。如同某药治某病，病愈即不宜再服。否则药以
治病，亦以起病。迨及晋代统一天下，以迄于南北朝，对于陈群此制，都继续采用，
不能加以更新，这样毛病就出了。首先是人人想获大中正品题提拔，便纷纷集中到大
中正所在地的中央。全国人才集中到中央，这不是件好事。首先是地方无才，不仅地
方行政要减低效率，而地方风俗文化，也不易上进。地方垮台了，中央哪能单独存在
。所以中央集权不是件好事，而中央集才也不是件好事。这是第一点。再则中正评语
，连做官人未做官人通体要评，而吏部凭此升黜，如是则官吏升降，其权操之中正，
而不操于此本官之上司。这是把考课铨叙与选举混淆了。于是做官的也各务奔竞，袭
取社会名誉，却不管自己本官职务与实际工作，而其上司也无法奈何他。在陈群时，
为什么要大中正定由中央大官兼职呢？此因当时地方与中央已失却联系，故只就中央
官来兼任大中正，好由他推选他的本乡人士之流亡在中央者备供中央之任用。但又为
何中正簿上定要连做官人一并登记品评呢？因为如此做法，便可把当时已经滥用不称
职的一批人澄清除去。这些都是陈群创设此制时之苦心。因此九品中正制就其为一时
救弊起见，也不算是坏制度。但到后来，因施行的时间空间关系都不同了，而还是照
样沿用，遂终于出了大毛病。
从此可知，政治制度是现实的，每一制度，必须针对现实，时时刻刻求其能变动
适应。任何制度，断无二三十年而不变的，更无二三百年而不变的。但无论如何变，
一项制度背后的本原精神所在，即此制度之用意的主要处则仍可不变。于是每一项制
度，便可循其正常轨道而发展。此即是此一项制度之自然生长。制度须不断生长，又
定须在现实环境现实要求下生长，制度绝非凭空从某一种理论而产生，而系从现实中
产生者。惟此种现实中所产生之此项制度，则亦必然有其一套理论与精神。理论是此
制度之精神生命，现实是此制度之血液营养，二者缺一不可。即如唐代一切制度，也
多半是由南北朝演变而来，有其历史渊源，亦有其传统精神。今天我们却把历史切断
，一概想模仿外国制度，明明知道这一制度与现实不配合，却想推翻现实来迁就制度
，而美其名曰革命。其实革命的本质，应该是推翻制度来迁就现实的，绝非是推翻现
实来迁就制度的。我们此刻，一面既否定了传统制度背后的一切理论根据，一面又忽
略了现实环境里面的一切真实要求。所以我们此刻的理论，是蔑视现实的理论。而我
们所想望的制度，也是不切现实的制度。若肯接受以往历史教训，这一风气是应该警
惕排除的。在曹操当时，采行九品中正制而有效于一时，但此后此制度墨守不变，毛
病丛出，后来人便只怪九品中正制不好，其实这也有些冤枉。
乙、唐代之科举
现在再说到每项制度之变，也该有一可变的限度，总不能惟心所欲地变。所贵的
是要在变动中寻出它不变的本源，这便是所谓历史传统。传统愈久，应该此大本大源
之可靠性愈大。换言之，即是其生命力益强。就中国以往政治论，宰相权给皇帝拿去
一定坏，用人无客观标准，一定也要坏。九品中正制，本想替当时用人定出一客观标
准，还是不失此项制度所应有的传统精神的。但后来却变成拥护门第，把觅取人才的
标准，无形中限制在门第的小范围内，这便大错了。唐代针对此弊，改成自由竞选，
所谓“怀牒自列”，即不需地方长官察举，更不需中央九品中正评定，把进仕之门扩
大打开，经由个人各自到地方政府报名，参加中央之考试。这制度，大体说来，较以
前是进步的。汉制规定商人不能做官，做官人亦不能经商，乡举里选系由地方政府察
举呈报。现在自由报考之惟一限制，即报名者不得为商人或工人。因工商人是专为私
家谋利的。现在所考试求取者则须专心为公家服务。此项报名之这一限制，在当时称
为身家清白，自然并兼未经犯过国家法律在内。此外则地方官不再加以限制，即申送
中央，由尚书礼部举行考试。考试及格，即为进士及第。进士及第便有做官资格了。
至于实际分发任用，则须经过吏部之再考试，所考重于其人之仪表及口试，乃及行政
公文等。大抵礼部考的是才学，吏部考的是干练。又因吏部试有进士、明经诸科，故
此制又称科举制。自唐至清，此制推行勿辍。即孙中山先生之五权宪法里，亦特别设
有考试权。这一制度，在理论上，决不可非议，但后来仍然是毛病百出。然我们并不
能因其出了毛病，而把此制度一笔抹杀。谓政府用人，何不能民主投票方式。其实西
方近代的选举投票，亦何尝没有毛病。而且我们把现行通行的制度来作为批评千余年
前的旧制度之一种根据，那是最不合情实的。在西方现行的所谓民主政治，只是行政
领袖如大总统或内阁总理之类，由民众公选，此外一切用人便无标准。这亦何尝无毛
病呢？所以西方在其选举政治领袖之外，还得参酌采用中国的考试制度来建立他们的
所谓文官任用法。而在我们则考试便代替了选举。故唐 杜佑著《通典》，首论食货
（即是财政与经济），此为选举。其实在汉为选举，在唐即为考试。可见在中国政治
传统上，考试和选举是有同样的用意和同样的功能的。西方现行民主政治，乃系一种
政党政治，政务官大体在同党中选用，事务官则不分党别，另经考试。此项官吏，可
以不因政务官之更换而失去其服务之保障。在中国则一切用人，全凭考试和铨叙，都
有一定的客观标准。即位高至宰相，也有一定的资历和限制，皇帝并不能随便用人作
宰相。如是则变成重法不重人，皇帝也只能依照当时不成文法来选用。苟其勿自越出
于此种习惯法之外，也就不必定要一一在咨询众意。这也不能说它完全无是处。如必
谓中国科举制度是一种愚民政策，由一二皇帝的私意所造成，这更不合理。当知任何
一种制度之建立，傥是仅由一二人之私意便能实现了，这便无制度可讲。若谓此乃皇
帝欺骗民众，而且凭此欺骗，便能专制几百年，古今中外，绝无此理。若民众如此易
欺易骗，我们也无理由再来提倡民主政治。凭事实讲，科举制度显然在开放政权，这
始是科举制度之内在意义与精神生命。汉代的选举，是由封建贵族中开放政权的一条
路。唐代的公开竞选，是由门第特殊阶级中开放政权的一条路。唐代开放的范围，较
诸汉代更广大，更自由。所以就此点论，我们可以说唐代的政治又进步了。当时一般
非门第中人，贫穷子弟，为要应考，往往借佛寺道院读书。如王播即是借读于和尚寺
而以后做到宰相之一人，饭后钟的故事，至今传为佳话。但唐代的科举制度，实在亦
有毛病。故举一端言之，当时科举录取虽有名额，而报名投考则确无限制。于是因报
考人之无限增加，而录取名额，亦不得不逐步放宽。而全国知识分子，终于求官者多
，得官者少，政府无法安插，只有扩大政府的组织范围。唐代前后三百年，因政权之
开放，参加考试者愈来愈多，于是政府中遂设有员外官，有候补官，所谓士十于官，
求官者十于士，士无官，官乏禄，而吏扰人，这是政权开放中的大流弊。此项流弊，
直到今日仍然存在。当知近代西方所谓的民主革命，乃由政权不开放而起。而中国则
自唐以下，便已犯了政权开放之流毒。以水救水，以火救火，不仅是药不对病，而且
会症上加症。若要解决中国社会之积弊，则当使知识分子不再集中到政治一途，便该
奖励工商业，使聪明才智转趋此道。然结果又很易变成资本主义。在西方是先有了中
产社会，先有了新兴工商资本，然后再来打开仕途，预闻政治。而中国则不然，可说
自两汉以来，早已把政权开放给全国各地，不断奖励知识分子加入仕途，而同时又压
抑工商资本。只鼓舞人为大学者，当大官，却不奖励人为大商人，发大财。节制资本
，平均地权，大体上是中国历史上的传统政策。政治措施，存心在引导民间聪明才智
，不许其为私家财力打算无限制的发展。于是知识