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不当兵，而那些临时被征募的兵通常又是破产的农民或流浪分子。由于这种
原因，在招募新军时，就不可能照章办事，即不许吸鸦片者和犯罪有案可查
的人当兵，也不能只限于招募有家的当地居民。这种理想主义的规章不可避
免地被束之高阁；事实上，被遣散的绿营兵、乡勇以及破产的农民和流浪者
纷纷参加了新军。
其次，军队建设很花钱，而清政府并无足够的钱财。政府必须依靠各省
巡抚的财政支持。但是当北京企图集中军队的统率权时，各省巡抚却不愿与
它合作。实力派地方总督象张之洞和袁世凯等还在增加归他们指挥的军事力
量。结果政府对他们很恼火，终于剥夺了他们的兵权。但与此同时，势力较
小的巡抚们虽然不能象张之洞或袁世凯那样行事，但仍然能够妨碍新军的建
设。结果在辛亥革命爆发时，清政府并没有它所计划的三十六个镇，而只有
二十个镇。而且，反对政府军事改革的并不仅仅是汉族巡抚。甚至陆军部尚
书满人铁良，最后在1910年也辞掉了陆军部职务。为了削弱汉族官员的势
力，他一直在进行有力的斗争，但他的辞职却是因为他不能遵循醇亲王以皇
室宗族为中心的路线。甚至在满洲官员之中也蔓延着不满情绪。
然而，新军对改变中国人对军队的传统观念有很大影响。民族主义约在
中法战争和中日战争时产生，通过义和团事件的经历以及俄国占领满洲和日
本战胜俄国等大事而更形活跃。在这种背景下，政府才把军职官员的官品提
到与文职官员一样，才创办了军官学堂，并派遣学生到日本进行军事训练，
而皇帝则成为帝国全部武装力量的统帅。结果，普遍鄙视军人的倾向消失
了，甚至在绅士队伍中也有志愿去当军官的人，在以前他们是根本不会想到
这种可能性的。这是一种很大的变化。人民对军官态度的转变，自然也改变
了他们对军队的态度。在新制度中，作为一名军官，强健的身体和军事技术
已经不够用了，他还必须拥有相当的学识。候补军官被派遣留学日本，但他
们在那里却被革命思想所鼓舞。征募绅士当军官，同时又从本地居民中征募
士兵，这样就使得各省的军队与各省督抚一样，都反对把军队集中到中央。
① 鲍威尔： 《1895—1912 年中国军事力量的兴起》，第247—249 页。
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① 结果，当辛亥革命爆发时，革命事实上是由新军发动的，而且大部分新军
站在革命者一边。支持清政府的军队主要是由绿营军改编的巡防营。
① 参看波多野善大：《新军》，载芮玛丽编：《革命中的中国：第一阶段，1900—1913 年》，第365—382
页。
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立宪政体的准备工作
1901年，清政府虽已开始了教育和军事改革，但是只是在日俄战争之
②
后，才开始认真地考虑立宪政体的可能性。这次战争的后果产生了很大的
推动力，因为它被认为是立宪政体战胜了专制政体。中国人象亚洲其他民族
一样被这次战争唤醒了，革命运动也被激起来了。要求中国采用立宪政体以
便成为富强之国的呼声越来越高。由于象张之洞和袁世凯那样的地方实力派
加入了这种大合唱，清政府再也不能置若罔闻了，1905年12月，清政府派
遣以载泽为首的五位大臣出洋，到日本、英国、美国、德国和法国去考察它
们的政府，并详细调查中国实行立宪政体的可能性。1906年7月该使团回国，
①
而每位成员都推荐立宪政体。海外的中国使节也齐上条陈说，宪法决不会
损害皇室的权力，事实上它是维持皇室权力的最好手段。因此，皇太后和皇
帝召见醇亲王、军机大臣和内阁大学士、部院大臣中的当然成员以及袁世凯
在颐和园会议，以讨论立宪政体的正反面的意见。在这次御前会议中，庆亲
王和袁世凯赞成采用宪法，但是铁良和荣庆反对。最后，经过长时间的商讨，
决定采取立宪政体。1906年9月1日，光绪帝在慈禧太后的指使下，命令京
②
师和地方高级官员开始宪政的准备工作。 问题就这样决定下来，于是准备
工作就开始了。
行政制度的改革
在清政府致力于实行立宪政体之后，它处理的第一个问题就是行政制度
③
的改革。在义和团事件之后不久，政府已经开始了一系列改革，包括整饬
吏治和改组过时的官僚机构。但是这种努力遇到了很多困难。
造成许多官员贪污腐化和官僚制度落后过时的原因被认为有以下几
点。首先是存在着“捐纳”制度，特别是卖官鬻爵。以前当政府需要额外收
入时，它就临时求助于卖官鬻爵的办法，但是自从太平军战争以后，这个制
度就成了一项长期措施。结果官场中有很多人是以金钱或军功获得他们的官
职的。人们认为这种作法造成了大量的贪污腐化。
此外，高级文职官员并不熟悉政府的日常工作，这些工作实际上都经员
② 关于清朝立宪主义者运动的总的背景，参看张玉法：《清季的立宪团体》，第1 — 6章；张朋园：《立宪
派与辛亥革命》，第1 — 3章。
① 参看孙任以都：《1905—1906 年的中国宪政考察使团》，载《近代史杂志》，卷24 第3 期 （1952 年9
月）第251—268 页。
② 《大清德宗实录》，卷562 第8 — 9 页。
③ 关于一般制度问题的背景，参看临时台湾旧惯调查会编：《清国行政法》，第一部分。在莫里森的《儒
家官僚政治的现代化》 （拉德克利夫学院1959 年博士论文）一文中可以看到有关晚清行政改革的史料。
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司胥吏之手处理。关于公文的格式都有复杂的规定。每个官署都有自己单独
的一套簿籍。对高级官员来说，由于他在一个职位上最多不过三、五年，所
以就不可能掌握这些规章。结果，他们别无选择，只能依赖年复一年在此工
作的胥吏。这些胥吏的社会地位很低，而且他们大部分得不到固定薪金。当
人们在诉讼和缴税过程中与这些胥吏发生关系时，后者就向他们收费以维持
生计。由于胥吏索取无度，这种费用就成为一种贿赂。百姓深受官府胥吏勒
索之苦。
此外，有很多官署几乎没有职守。在中国，子女们被认为应遵循由父母
规定的成例行事，因此，由历代皇帝设立的衙署即使在时移世易和需要改组
时，仍然被保持了下来。在这种情况下，旧的官署原封不动，而新的又单独
成立。例如清政府以四至六名内阁大学士配备的内阁作为它的中央行政机
构。在1729至1730年征讨蒙古人期间，雍正帝在他办公的宫廷附近设置军
机处，以便让军机大臣（他们是从大学士和六部尚书中遴选出来的清帝的心
腹大臣）在那里讨论军事机密。这样，军机处开始是一个临时机构，它的所
有官员都是兼职的，没有专任官员。然而在战役结束之后，雍正帝并未取消
这个机构，他继续与军机大臣商讨国家大事。雍正之后的皇帝都沿袭这种做
法。这样，自设置军机处之后，内阁大部分职能都由它接办，使内阁几乎可
有可无，但内阁并未取消。的确，自从秦统一中国以来，尽管在历史过程中
王朝兴衰不已，但每个朝代都自称是前朝的继承者，即使是在以武力征服前
朝的情况下也是如此。这样，秦代的官僚结构就被一朝一朝地、稍事更张地
继承下来，一直传到清代。简言之，中国的官僚机构从公元前三世纪，或至
少从公元七世纪初直到二十世纪，基本上没有变动。证据之一就是很多官署
名称都是从古代沿袭下来的。
甚至更严重的一个缺点就是官员的职责不清。在很多情况下这是由于在
一个官署不止任命一位主管大臣所造成。在内阁，有四至六员内阁大学士，
军机大臣的人数在四至八名之间，而六部每部都有两个尚书。总理衙门是应
西方国家的要求而在1861年设置的，总理大臣的人数不定，多达十员，在
1894至1898年期间甚至更多。当一个官署里有那么多主管要员时，他们之
中就谁也不愿意负责了。不言而喻，每个人都力图把责任推给别人。在历史
上，中国政府历来在许多官署中任命两个以上的主管大臣，这样做无疑是为
了防止大臣因专权而威胁帝权。出于同样目的，清朝的总督和巡抚也以此种
方式互相牵制，使之互相约束而不致让地方权力集中到一个官员手里。
1901年清政府开始改革时，它企图纠正这些积弊。首先，决定简化各官
署的公文形式，取消书吏。捐纳制被废除，不过这种作法仍以不同的形式继
① ② ③
续出现。河东河道总督和通政使司 的职位被取消。詹事府被并入翰林院。
① 这个官员负责河南省黄河堤坝的保护工作。但是这项工作可以由该省的巡抚来照管。
② 这个官职始于明代，其职责是审查奏议，然后再呈送皇帝。但是它引起很多批评，到清朝期间，它成了
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④
云南、湖北和广东的巡抚建制都被撤销。这些都是不必要的衙署。
在撤销某些有名无实的衙门的同时，政府又创设了一些新的官署。首先
是改组总理衙门后建立起来的外务部；总理衙门则是在1861年作为军机处
的一个机构勉强成立起来的。因此它开始时只是一临时的官署，官署内有多
达十人以上的兼任大臣。因为总理衙门的地位是非正式的，西方国家感到与
它谈判时有些不方便，因此在清朝于义和团事件中战败之后，就要求改组总
理衙门。这时外务部就成了一个常设的正式机构，内设一名大臣和两名副大
臣。这便开始瓦解了自隋唐沿袭下来的传统的六部建置。新的外务部成了第
七部，而且比其他六部的品级要高——这确实是个巨大的变化。
不久又进行了一次改革，即在1903年由政府设立了商部。在传统的中
国，积极提高人民的福利使之生活比较充裕，并不是统治者的正业，所以政
府往往并不为促进农业、工业和商业而操心。但是，此时大家承认富国是为
了强兵，而富国就需要促进农、工、商业。
1905年，设立了巡警部和学部（前面已谈过）。此举是企图建立西方式
的警察制度，并在1906年决定从绿营中招募警察。巡警部后改成民政部。①
在1906年宣布准备实行宪政的方案后不久，对政治制度根据下列原则
开始了进一步的改革。首先是行政、立法、司法三权分立。然而当时还没有
立法机关，所以只对行政和司法机关进行改革。其次，精简冗员，明确官员
②
的责任。结果，下列改革措施得以实现。
③ ④
（1）合并职能重复的官署。太常寺、光禄寺 和鸿胪寺⑤都被并入礼
①
部；旧兵部、练兵处和太仆寺合并成为陆军部；户部和财政处被改组为度
支部。练兵处和财政处的设立原来是为了集中军事和财政的管理。自古以
来，管理军事的官署一直是兵部，管理财政的官署则是户部，但它们现在已
成为不必要的了。它们并未被废除，不过把财政处与户部合并，练兵处与兵
部合并，这在中国都是前所未有的措施，虽然对一个局外人来说，它似乎是
势在必行的事。
（2）增加了一些中央管理机构。邮传部建立了，刑部被改组成法部，
②
它的职能则限于管理司法事项。