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的支持者是户部（后来改为度支部）的一些官员以及中外商人。由于张之洞
和袁世凯直到1908年仍有强烈的影响，1908年政府再次决定以银本位制统
一货币制度。但是在1909年由于袁世凯丢官和张之洞死亡，支持银元的人
们的力量顿时变得强大了。最后在1910年决定取消银两制，而以银元为标
准硬币，只限造币总厂和它设在汉口、广州、云南及成都的分厂铸造。
可惜的是，这并不意味着以前发行的银通货停止使用，而仅仅是在旧体
系上增加了新的银元；这样只会加剧货币的混乱，并使这种状况一直持续到
清王朝结束。
另外，还有省的铸币厂在铸造铜钱。铸造铜钱是为了增加经费，所以它
们的质量日趋低劣，从而引起了通货膨胀。由于铜钱与百姓的日常生活密切
相关，这就使他们遭受极大的苦难。有鉴于此，当1905年在天津开设造币
总厂时，政府开始只铸造铜钱，因为当时的急务被认为是要控制住铜钱，或
者甚至是在铜本位基础上统一货币。但是政府没有足够的资金吸收各省铸造
的铜币。它就命令各省不要再铸造铜币，并关闭那些还没有开始经营的铸币
厂。由于督抚们不愿遵奉这条命令，滥铸之风仍然存在。①
另一个引起混乱的原因就是纸币。接近清朝末期，督抚们和某些商人开
设官、私银行，而且它们和钱庄都不受限制地发行纸币，这也引起了通货膨
胀和使百姓遭殃。1905年，清政府开设了户部银行，资金四百万两，为的是
要发行有高度信誉的钞票，以期抑制无限制地滥发纸币的情况。然而，即使
这个银行发行的钞票，也没有足够的储备金和固定的发行额。因此户部银行
发行的钞票也不过是增加混乱而已。随后，在1908年政府把该行改组成为
有一千万元资本的大清银行。
1910年，政府为了集中管理纸币，决定今后只有大清银行才能发行钞
① 魏建猷： 《中国近代货币史》，第179—181 页；杨端六：《清代货币金融史稿》，第283—361 页。
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票；与此同时，政府还规定发行总额并建立储备基金。不准有其他发行钞票
的机构，那些已经发行了的，要在流通中逐步收回。当然，这些计划并未完
成。流通中的纸币总数估计有六亿五千万两。如果大清银行要发行同样数量
的钞票，它就需要三亿二千五百万两储备基金，但它只有一千万两资本。①
还打算统一度量衡制。在中国，度量衡随各省而异；甚至在一省之内也
因地而异；甚至在同一地方随着目的不同它们也有差异。如同货币一样，这
种情况妨碍了商业的发展。在1908年8月，清政府颁布了章程，规定了长
②
度标准 （营造尺）、容量标准（漕斛）和重量标准（库平两）。清政府决
定度量衡采用十进位制。按照颁发的计划进度，官方所用的量器和磅秤都要
在两年内加以调整，以符合新制度；私人用的要在十年以内调整完毕，但政
府未能看到这些计划被付诸实施就寿终正寝了。
在此期间，清政府企图集中它的财政管理。关于各省的财政，只有正规
的收入和支出得上报户部。额外的收支尽管在太平天国时期之后都大大增加
了，但并不上报。这种不上报的情况更加削弱了清末中央对地方行政的影
响。因此，在1906年政府把户部和财政处合并以统一中央的财政之后，政
府打算冒险把全国的财政加以集中管理。但是这当然会遭到督抚们的强烈反
对。
③
然而，在1909年拟定了下述指导性的政策方针： （1）只有度支部有
权借外债。如中央政府的任何部或省政府要缔约借外债，需经度支部的许
可，并必须以它的名义借款；（2）到当时为止，中央政府各官署筹措的资
金原由这些官署支配。自此以后，这类资金都要上报度支部； （3）由于各
个部的官办银行正无限制地发行钞票，又由于国家要对这些钞票负责，度支
部被授权可对这些官办银行不定期地进行抽查； （4）当时各省花费本省自
筹的款项，不向中央政府汇报。今后，所有这些资金都应上报度支部，度支
部被授权调查这类事务。
为了执行这一政策，决定度支部在1909年3月起开始检查各部和省政
府1908年的收支，并从1911年起建立预算制度。因此，每省的财政实际情
①
况都被广泛地考察过，其结果也被公布了。在1910年，度支部根据各省各
部呈交的预算表编出一份拟议的1911年全国预算表，并把它呈交给资政院。
资政院作了某些修改即予通过。根据直到此时的中国人的定额使用法，岁入
总数应该总是不变的，而在开支方面应该是量入为出，所以没有作预算的必
要。因此，中国采用预算制之举是前所未有之事——不过这项措施证明基本
① 杨端六： 《清代货币金融史稿》，第374—385 页；魏建猷：《中国近代货币史》，第192—207 页。
② 《大清德宗实录》，卷579 第2 — 3 页；《光绪政要》，卷43 第43—44 页；卡梅伦： 《1898—1912 年
中国的改革运动》，第179 页。
③ 《大清光绪新法令》，卷10 第95—98 页。
① 《财政说明书》有23 个报告，每一报告长达数百页，大约刊印于1911 年。
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上是没有意义的。第一个预算表行不通，因为由各部和各省政府呈交的最初
计划都不可靠，它们都是根据“少收多支”的方针制订的。结果，度支部造
的全国预算表的收入为二亿九千六百万两，支出为三亿七千六百万两，证明
是一个“赤字”预算。这个预算不可避免地成了资政院的一个争论问题，于
是就通过了一项修正案，把预算的收入改为三亿零一百万两，支出改为二亿
②
九千八百万两，以便使它收支趋于平衡。 当然，这种修改并无坚实的基础。
辛亥革命终止了这种闭门造车的官样文章。由于岁入还没有被集中起来，北
京没有统一的国库，也不了解实际的收入和支出，因此编制预算在技术上仍
然是不可能的。
② 参看王业键：《1750—1911 年中华帝国的土地和租税》，第75—76 页。
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其他改革方案
编纂新法典
中国自古以来就已经有与近代行政法和刑法相似的法律，但是没有或很
少有与近代民法和商法相似的法律。另外，司法和行政的权力并不象近代西
方那样分立。但是在义和团事件后，当清政府积极打算采用西法来富国强兵
时，它终于看到了需要按照西方模式修订法律。自从政府开始主动提倡工商
业以来，对民法和商法的需要就变得明显起来了；与此同时，中国人终于逐
渐认识到不平等条约的种种不利，并希望取消治外法权。但是要达到这个目
的，按照西方模式修改法律和修改司法管理是必不可少的。事实上，英国、
美国和日本在它们1902和1903年签订条约时已经要求修改。结果，清政府
在1902年决定着手修订法律和司法管理的准备工作。为此目的，设立了一
个官署，由有丰富经验的官员沈家本任主管，开始检查《大清律例》。结果，
在1905年，如剐刑、枭首示众、死后斩首以及纹面等酷刑都被废除。杖刑
等体罚则代之以罚款，连坐和严刑拷问也被废除。①
从1906年起，政府聘请日本法律专家帮助编纂新的刑法以及民法和商
法；新刑法的草稿则在1908年完成。后者以日本刑法为范本，而日本刑法
又是以德国法典为基础的；新刑法规定，惩罚限于死刑、监禁或罚款。这样，
以前所有的肉刑都被废除了，同时又引进了缓刑和假释的新的做法。在犯罪
名目中，又增加了涉及外交事务、选举、运输和交通以及公共卫生等方面的
犯罪行为。结果，它实际上与其说是《大清律例》的修订本，不如说是一本
崭新的刑法典。当然有许多人起来反对这一法典草案。当它被呈交给中央和
省政府的高级官员评议时，下列各点受到最严厉的批评： （1）根据草稿，
十六岁以下的犯罪者不予起诉——这种年岁限度应予降低； （2）对那些犯
有损害皇室、反叛、搞阴谋或犯忤逆罪者处以绞刑，惩罚太轻；（3）对犯
有掘墓，或破坏、遗弃、偷盗尸体罪行者处以监禁劳役，惩罚太轻； （4）
把合法自卫的概念应用于违犯祖宗的罪行是不能接受的； （5）与无夫之妇
①
通奸而不予起诉的做法是不能接受的。总之，起草的新刑法遭到了儒家观
点的批判。结果，作了很多修改以迎合上述大部分反对意见。
经过这些修改后，起草的法典随同补充章程被呈交给资政院讨论。在资
政院里，出现了种种不同意见，但无法作出任何结论。讨论结束时，只通过
了一般条款，至于特殊条款和补充章程则被挂了起来。然而，在1911年 1
① 参看迈杰尔：《中国近代刑法介绍》，第1 — 2章；陶龙生：《沈家本与中国法律的现代化》，载《社会
科学论丛》，第25 期 （1976 年9 月）第275—290 页。 （参考书目所列陶龙生一文刊载时间为1966 年9
月——译者。）
① 迈杰尔： 《中国近代刑法介绍》，第3 — 5 章；《大清光绪新法令》，卷19 第25—64 页。
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月，清王朝借口如要实行宪政，就不可推迟颁布刑法，因而公布了一般条款
以及资政院尚未通过的特殊条款和补充章程。政府打算把它们送交下一次资
政院的会议上批准。
在此期间，由于新刑法典的编纂非常缓慢，因此修订的《大清律例》已
②
在1910年作为临时措施颁布，其名称为《核定现行刑律》。这部刑律除上
述在1905年修订的部分外，基本上与原来的律例一样，只是名词有一些变
化，并且对章程的某些方面作了简化。它在1928年之前继续有效。
政府在着手编纂新刑律的同时，开始编订商法和民法。特别迫切需要一
部商业法，因为它是发展商业的先决条件。早在1904年1月，已经起草了
《商人通例》、《公司律》以及其他章程。由于这些律例是仓促制订的，不
能令人满意，因此当局就与一名日本顾问在1908年开始编纂新商业法，但
它只完成了一部分。除此之外，农工商部起草了一部商业法典，在1910年
呈交资政院，但是在它被批准之前清王朝就被推翻了。
大规模编纂民法的工作是在1907年与一位日本顾问一起进行的，草案
于1911年完成。它以日本的民法为基础，而后者则仿效德国的民法。然而，
所提出的草案是不得人心的，因为它忽略了传统的中国习惯；总之，在清王
朝垮台之前它是没有机会付诸实施了。①
革除陋习
在进行行政、司法、法律和军事制度的改革的同时，清政府还在百姓中
间开展了一场革除陋习的运动。1902年，政府公开反对缠足，这是早就遭到
传教士和中国改良派攻击的陋习。②
1906年，皇帝下诏禁止鸦片。诏令的内容如下： （1）逐渐减少种植罂
粟，在十年之内彻底消灭；（2）禁止吸鸦片、开烟铺或进口鸦片；（3）有
③
鸦片烟瘾的官员必须于六个月内戒除。至于鸦片进口，清政府与英国当局
进行了协商，1907年英国人同意把过去五年平均每年自印度输入中国的数量
减少百分之十，