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定期选出的代表行使最后的控制权，这种权力在每一种政体
都必定存在于某个地方。他们必须完全握有这个最后的权力。
无论什么时候只要他们高兴，他们就是支配政府一切行动的
主人。不需要由宪法本身给他们以这种控制权。英国宪法没
有这么做。但它实际上所给予的等于这样。在一个混合的和
平衡的政府这种最后控制权实质上也是单一的，和在纯粹的
君主制或民主制政府一样。这是由我们时代的伟大权威重新
恢复了的古代人思想中的那部分真理，即平衡的政体是不可
能的。平衡几乎总是有的，但天平的两端决不保持绝对平衡。
哪一个占优势在政治制度的表面上并不总是明显的。在英国
宪法中，主权的三个地位同等的构成部分都有停止整个政府
机器的权力，如果充分行使各该权力的话。所以，名义上每
一构成部分都有挫败和阻挠其他各部分的同等权力，并且如
果三者中之一能指望通过行使该项权力来改善它的地位，则
按照人类事务的常理就肯定会行使该项权力。毫无问题，每
个构成部分如感到自己受到其他一个或两个部分的攻击就会
运用其全部权力进行防御。那么又怎能防止这同一权力被用
来进行攻击呢？我们必须依靠不成文的宪法准则，即这个国
家的实际的政治道德，如果我们要知道宪法中真正的最高权
力属于哪一部分的话。
依照宪法，英国国王对议会的任何决议能够拒绝同意，并
能够不顾议会的反对任命和继续任用内阁阁员。但是这个国
家的宪政道德使这些权力归于无效，使它们从未得到行使；此
外，由于行政首脑永远应实际上由下院任命，就使下院成为
国家的真正主权者。然而，这些限制行使合法权力的不成文
规则，只有在和真正政治力量的实际分配相一致的条件下，才
是有效的，并维持它们的存在。在每一个政体中都有一个最
强大的力量，这就是说，假如宪法赖以习惯地进行工作的妥
协办法一旦停止，而出现了力量的考验时，那个力量将取得
胜利。宪法的准则将得到遵守，并且实际上也起作用，只要
它们把宪法上的优势给予在宪法外具有现实力量优势的那个
力量。这在英国就是民众的力量。因此，如果英国宪法的法
律规定，连同事实上调整着各个政治权威的行为的不成文准
则，未给予宪法中民众的因素以符合于它在国家中的真正力
量的、高于各个政府部门的实质上的最高地位，宪法将不具
有作为其特点的稳定性；不是法律就是不成文准则将很快不
得不改变。英国政府因此是在该用语的正确意义上的代议制
政府：它留在不直接对人民负责的人手中的权力只能被认为
是统治权力愿意对它自己的错误采取的预防办法。这种预防
办法在一切完好的民主制都是有过的。雅典宪法有过许多这
种规定；美国宪法亦然。
但是尽管国家中的实际最高权应归于人民的代表这一点
对代议制政府是根本必要的，但是代议团体应直接并亲自承
担何种实际职能，在政府机器中起何种明确作用，则是个未
解决的问题。在这方面的多种多样性是和代议制政体的本质
不矛盾的，只要该项职能为代议团体保证对一切事情的最后
的控制。
对政府事务的控制和实际去做这些事务，其间有根本的
区别。同一个人或同一团体可能控制一切事情，但不可能做
一切事情；而且在很多情况下它企图亲自去做的事情愈少，它
对一切事情的控制就愈完全。军队指挥官如果亲自在行伍中
参加战斗或率领队伍去袭击，就不能有效地指挥军队的行动。
就人组成的团体来说情形也是一样。有些事情只能由团体去
做；另外一些事情团体则做不好。所以，人民议会应该控制
什么是一回事，而它应该自己做什么则是另一回事。我们已
经说过，它应该控制政府的一切行动。但为了确定通过什么
渠道最便于实行这种一般的控制，以及哪部分政府事务代议
制议会应该掌握在自己手中，就有必要考虑哪种工作是一个
人数众多的团体能够适当地完成的。只有它能做好的工作它
才应当自己承担起来。至于其他的工作，它的正当职责不是
去做该项工作，而是设法让别人把该项工作做好。
例如，被认为特别应该属于代表人民的议会的职务是表
决税收。然而，在任何国家代议团体都不自行提出或由它委
派的官员提出预算书。尽管国库支出只能由下院表决，尽管
公共费用的各个项目的支出预算也须有下院的认可，但宪法
的准则和一贯的惯例是，只有根据国王建议才能拨款。人们
无疑觉得，只有当行政部门（支出须经过它的手）对作为支
出的根据的计划和计算负责的时候，才能期望数量上适当和
对经费使用的细节有必要的关心和作出正确的判断。因此，不
期望甚至不允许议会直接发起税收或支出，要求于它的只是
表示同意，它所具有的唯一权力就是拒绝同意。
这一宪政理论中所包含和承认的各个原则，就期望目前情
形说，如果得到遵循，就是限制和界说代表制议会职能的指
导。首先，承认在代议制实际上被视为当然的一切国家里，人
数众多的代议团体不应当管理国家事务。这项原理不仅是以
好政府的最根本原则为基础，而且是以有关各种事务的良好
管理的原则为基础。任何一个团体，除非组织起来并有人统
率，是不适于严格意义上的行动的。甚至由少数成员组成的
特别委员会，并且这些人是特别熟悉所从事的业务的，也总
是赶不上在一个人统率下那样好，如果可能从他们之中找出
一个人，使他成为首脑，其他的人从属于他，这个委员会的
性质将会有所改进。一个团体能比任何个人做得好的是对问
题的考虑。当听取或考虑许多相冲突的意见成为必要的或重
要的事情时，一个进行审议的团体就是不可缺少的。因此，即
使对行政事务说来这种团体也常常是有用的，不过一般说来
只是作为咨询机构；通常这种事务最好由一个人负责进行。甚
至一个股份公司也总是在实际上——如果不是在理论上的话
——有一个总经理；管理的好坏主要有赖于某个人的各方面
的条件，至于其余的理事，如果有用的话，是由于他们对他
提出建议，或者由于他们具有对他监督、限制或在他犯错误
时予以免职的权力。至于他们表面上和他同等分担事务的管
理则不是什么优点，而是在相当程度上抵消了他们能发挥的
长处，因为这极大地削弱了在他自己和其他人的心目中那种
他应挺身而出负起完全责任的个人责任感。
但是人民议会更不适于管理行政，或者事无巨细对负责
行政管理的人发号施令。即使是好心好意的，干涉几乎总是
有害的。每一个公共行政部门都是一种技术性业务，它有它
自己的特殊原则和传统的规则，其中许多东西除了在某个时
候参与过该业务的人以外甚至实际上无人知道，而且实际上
不熟悉该部门的人对它们是不大可能予以适当重视的。我并
不是说公共事务的处理是什么行家的秘传，只有经过传授才
能理解。它的原则全都是任何具有良知的人所能理解的，只
要他心中对所要处理的情况和条件有个真实的图景；但要做
到这点他必须知道那些情况和条件，而这种知识不能凭直觉
得到。在每一个公共事务部门（象在每一个私人职业一样）都
有许多极为重要的规则，初接触到这个问题的人既不知道其
原因，或者甚至怀疑其存在，因为这些规则是用来应付他从
未想到过的危险或不便的。我知道一些超过通常禀赋的官员
（部长们），当他们初进到一个他们所不熟悉的业务部门，把
初接触到这业务的人大致会有的、过一些时候也就会明白过
来予以放弃的最初想法，当作迄今被忽视并由他们自己揭示
出来的真理予以宣布时的那种神气，使他们的下属感到发笑。
的确，伟大的政治家是这样一个人，他既知道什么时候遵从
传统，也知道什么时候越出传统。但是以为他因为对这些传
统无知就能更好地越出传统，则是很大的错误。凡是不彻底
了解通常经验所认可的行动方式的人，就不能对需要越出那
些通常行动方式的情况作出判断。要对依靠公共部门采取行
动的利益和管理这个部门的特定方式可能引起的后果作出衡
量和估价，就需要一种知识和特别经过训练的判断，而这些
在未受过有关的教育的人中，正如改革法律的能力在未专门
研习过法律的人中一样，是很少看到他。所有这些困难肯定
会被企图对行政的专业性行动作出决定的议会所忽视。最好
也不过是由无经验裁判有经验，由无知裁判有知。无知从不
怀疑它所不知道的事情的存在，既漫不经心又傲慢自大，轻
视（如果不是憎恶的话）一切说有比它的见解更值得听取的
见解的主张。当不牵涉到利害动机时情形就是如此。但是当
牵涉到利害动机时，其结果就是徇私舞弊，比在公开的政府
下的一个政府机关所能发生的最坏的贪污腐化还要更无耻和
大胆。这种出于个人利害的偏私不必一定扩及到议会的多数
人。在任何具体场合它涉及到两三个成员往往就够了。这两
三个人在使该团体犯错误方面将比任何其他成员在纠正错误
方面的兴趣更大。议会的大多数人可能手脚是干净的，但他
们不能保持警惕或在他们一无所知的问题上辩明是非。一个
懒惰的多数，和一个懒惰的人一样，总是属于那个为争取它
而煞费苦心的人。部长的不适当的措施或不适当的任命，可
以由议会加以制约；部长们关心的是辩护，反对党的人关心
的是攻击，这就保证了相当平等的讨论：但是谁来看这看守
人呢？谁将制约议会呢？一个部长，一个机关的首脑，感到
自己负有某种责任。议会在这种场合根本不感到负有任何责
任，因为任何议会成员何时曾因为他在行政管理的细节上的
投票而失去他的议席呢？对一个部长或一个机关首脑说来，他
所采取的行动在若干时期以后人们将怎样看待，比之当时人
们怎样看待，尤为重要。但是议会则只要当时的舆论是支持
它的，不管这种舆论是怎样仓促形成的或是人为地煽起的，它
自己会以为，每个人也会认为，不管后果怎样严重，它是完
全可以辩解的。而且，议会决不会亲自体验到它的不适当措
施的不便，直到这种不便达到全国性祸害的程度。部长和行
政官员看到即将发生不便，就必须不厌其烦地力求避免。
议会关于行政事项的本来职责，不是要用它自己的表决
来做出决定，而是要注意使那些必须做出决定的人是能胜任
的人。甚至这一点它也不能通过个人的提名而方便地做到。没
有任何行为比任命的提名更迫切需要具有强烈的个人责任感
的。所有精通公共事务的人的经验都证明，几乎没有一种行
为普通人的良心对之是这样不敏感的；几乎没有一种场合对
条件考虑得这样少的，部分地是由于人们对被提名的人的情
况一无所知，部分地是由于他们不关心这一个人和另一个人
之间条件的不同。当一个部长要做一项正直的任命时，也就
是说当他实际上不是为他个人的亲友或他的政党营私舞弊
时，一个不知底细的人可能以为他会任命最有资格的人。没
有这么回事。通常的部长如果任用一个有长处的人，或是任
用在公众中有不论什么样的声誉的人，他就认为自己是好得
不得了，尽管这种声誉或长处也许和所要具备的正好相反。一
位舞蹈家需要的是一台计拍器，这只不过是费加罗时代的
讽刺话；至于部长，只要他所任命的人耍得还可以，他就一
定会认为自己不仅无可指摘，而且是知人善任。此外，适合
于专门业务的专门人员的条件只能得到了解这些人的人的承
认，或者只能得到其职务就是从他们的行动，或从处于作判
断的地位的人提供的证据，对他们进行考察和判断的人的承
认。当这些出发于良心的责任极少得到应对任命负责的大官
们重视的时候，不能负责的议会又应该怎样呢？甚至目前，最
坏的任命就是为了在议会中得到支持或消除反对而作出的。
如果这种任命是议会本身作出的，我们又能指望什么呢？包
含许多人的团体根本不重视专门资格。除非一个人该上绞架，
否则他就被认为和别人一样适于做一切他能申请为候选人的
事情。当公共团体作出的任命不是象几乎经常情况那样由