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为对抗团体以免挑起普遍的反对，而是作为混合在一起的群
众中的一分子进行活动，注入它的酵素，通过增加它的势力
使它的作用转弱为强。民主政体中的真正调节力量必须在民
主议院中并通过民主议院行动。
在每一种政体里应该有一个反抗宪法上优势力量的中心
——从而在民主政体中应该有一个反抗民主的核心——这一
点我已经主张过了；而且我把它看作是政府管理的一个根本
原理。如果具有民主代表制的人民，由于他们历史经历更愿
意容忍第二院或上院这种形式的反抗中心，而不是其他形式，
这就形成一种强有力的理由使反抗中心具有该种形式。但在
我看来它本质上并不是最好的形式，就它的目的来说也决不
是最有效的。如果存在两院，其一被认为代表人民，另一只
是代表一个阶级，或者根本不是代表性的，我认为在民主政
治是社会统治力量的地方，第二院不会有甚至在第一院偏离
正轨时加以抵制的真正能力。它可能作为对习惯和同僚关系
的尊重而被容许存在，而不是作为一种有效的牵制。如果它
发挥独立的意志，它就须按照和另一院同样的总的精神去做；
必须和后者同等地民主，并满足于纠正议会更带民众性的那
个部门的一些偶然失错，或者在符合民众要求的议案方面和
它进行比赛。
对多数的揽权实行任何真正牵制的实际可能性今后将取
决于统治机构中最具民众性的那个部门内部的力量分配；我
也已经根据我的判断说明最便于建立起力量平衡的那种方
式。我还曾指出，即使允许人数上的多数依靠在议会中的相
应的多数占有完全的优越地位，但如果少数也被允许按照严
格的民主原则理应享有的按人数比例选出代表的同等权利，
这一规定就将保证这个国家许许多多的第一流的有识之士和
其他议员一样以人民的名义永远出席议会。我还说，这部分
国民代表，在未结成独自的帮派也不具有任何惹人恶感的特
权的情况下，将有比按照人数比例大得多的个人分量，并将
以最有效的方式提供所需要的道义上的反抗中心。所以，并
不需要为此目的设立第二院，而且设立第二院也无助于达到
这一目的，反而可能在某些可以想象得到的情况下甚至妨碍
达到这一目的。然而，如果为了我已说过的其他的理由，决
定设立第二院，就希望它由这样一些人组成，他们由于不牵
连到和多数相反的任何阶级利益，就使它易于反对多数的阶
级利益，并有资格对多数的错误和缺点作有力的发言。这些
条件在按照我们的上院这种形式组成的团体中显然是找不到
的。民主政治一不再被世袭地位和个人财富所吓倒，上院就
变得无意义了。
在可能借以建立一个缓和和调节民主优势的明智的保守
团体的原则中，最好的原则似乎是古罗马的元老院这一事例
中所具有的原则。元老院是管理公共事务方面曾有过的最为
始终如一地慎重而贤明的团体。代表公众的民主议会的缺点
就是公众本身的缺点，即缺乏特殊训练和知识。适当的补救
办法就是使它和一个以特殊训练和知识为其特点的团体联合
在一起。如果一个议院代表舆情，另一个就应代表经过实际
公共服务的检验和保证并经实际经验加强的个人美德。如果
一个是人民的议院，另一个就应该是政治家的议院，即由通
过了重要政治职位或雇用的一切活着的政治活动家组成的委
员会。这样的议院将远远不止是适于作为一个单纯的调节团
体。它将不仅仅是一种牵制，而且是一种推进力量。它手中
掌握的抑制人民的权力将被赋予于那些最有能力，并且一般
说来最愿意领导人民沿着正确道路前进的人。被付托以矫正
人民错误的任务的这个委员会，不会代表着被认为和人民利
益相反的阶级，而是由人民自己在发展道路上的天然领袖们
组成。任何一种构成方式在有效地发挥他们作为调节者的职
能方面，都达不到这样。把经常站在促进改革的最前列的团
体贬斥为单纯妨碍性团体是不行的，不管这样做可能防止多
少害处。
假使这样一个上院在英国尚付阙如的话（我不需要说这
仅仅是个假设），它可以由以下这样一些人组成。所有现任或
曾任前面的一章中所说过的立法委员会委员的人，我认为这
是一个组织得好的人民政府的不可缺少的成分。所有现任或
曾任高等法院或衡平法院院长的人。所有曾任陪席法官达五
年的人。所有曾任内阁职务达两年的人，但这些人也应有资
格被选为下院议员，而如果当选为下院议员，他们的贵族爵
位或上院议员的职务应暂时停止。为了防止仅仅为了给他们
以上院席位而将他们提名为内阁阁员，时间条件是需要的；并
且作了两年期间的建议，这样，取得年金资格的同一期限可
能使他们有资格取得上院议员职位。所有曾担任总司令职务
的人；以及所有指挥过一个军队或一个舰队并受到议会对其
军事成功表示感谢的人。所有在十年期间担任过一等外交职
务的人。所有曾任印度或英属美洲的总督的人，以及所有曾
任任何殖民地总督达十年的人。常任文官也应得到代表；所
有在十年期间担任过财政副大臣、常任副国务大臣等重要职
务或任何其他同等高级负责职务的人都应该是上院议员。如
果除这些因公共事务行政中的实际经验而取得上院议员资格
的人们以外，还须包括一些理论家的代表——这事本身是值
得想望的——那么就值得考虑一下某些国立大学中的某些教
授，在若干年的任期之后，是否可以给与上院中的议席。单
纯科学上和文学上的杰出就太不确定和有争议，因为这些包
含着选择能力问题，而其他条件则是不言而喻的；如果获得
声名的著作与政治无关，它们就不是所要求的特殊能力的证
明，另一方面，如果是政治的著作，它们就会使逐届内阁能
用党派斗争的工具充斥议会。
从英国历史上的先例来说几乎可以肯定，除非在以暴力
推翻现行宪法这种不大可能的情况下，任何可能存在的第二
院将一定是建立在上院的基础之上。实际上想废除该院，代
之以我所描述的上院，或任何其他的上院，是完全办不到的；
但是把刚才说过的各阶级或各类的人，以终身贵族的资格集
合到现有团体中去，可能不存在那样不可克服的困难。将来
要采取的，也许在这一假设上必须采取的步骤可能是，世袭
贵族将由他们的代表而不是由他们自己出席议会。这是已在
苏格兰和爱尔兰贵族中确立的惯例，而且随着这种情况的人
逐渐增加，这一惯例大概迟早将变成不可避免。对黑尔先生
的方案稍作修改就会防止贵族议员专代表贵族中占多数的政
党。例如，如果允许每十个贵族有一名代表，任何十个贵族
可以挑选一名代表，贵族就可自由地为这一目的随意组合。选
举将这样进行：所有作为代表他们地位的候选人的贵族，必
须明白宣布并将姓名记入名单。在指定的日期和地点，希望
投票的贵族应亲自出席，或者按照通常议会规定的方式由他
们的代表出席。开始举行投票，每个贵族只投一个人的票。每
个具有十票的候选人应被宣布当选。如果有人票数超过十票，
除十票外其余的票可以允许撤回，或者抽签选定其中十票。这
十人构成该当选人的选民，而其余的投票人可以自由地重新
对另外的人投票。这一程序反复进行直到（尽可能）每个亲
自或派代表出席的贵族都选出他的代表为止。当剩下的不足
十人时，如果达到五人就仍然允许他们一致同意选一名代表；
如果不足五人，他们的选票就只好作废，或者允许他们将选
票记入某个已被选出的人的名下。除这些小例外，每个贵族
议员将代表着十个贵族，所有这十个人不仅投了他的票，而
且在所有可供选择的人当中选择他作为他们最希望由他来代
表的那个人。作为对未被选作代表的那些贵族的一种补偿，他
们应有资格被选进下院；这种公正待遇现在苏格兰贵族得不
到，爱尔兰贵族在他们自己的地区也得不到，而另一方面，除
了贵族中人数最多的政党外，两者都同样得不到在上院中的
代表权。
此处所提倡的组成上院的方式，看来不仅实质上是最好
的，而且是能够在最大程度上得到历史上的先例和实际上的
辉煌成功的支持的。然而它不是可能提出的唯一可行的方案。
组成第二院的另一可能的方式就是由第一院选出，期限制条
件是他们不得提名他们自己的成员。这样一个议院，和美国
上院一样根源于人民的选择，仅仅是隔了一层，将不会被认
为和民主制度相抵触，并且大概会取得相当大的群众影响。鉴
于它的提名方式，它将特别不致引起人民议院的嫉妒，或同
它发生敌对的冲突。此外（由于对少数的代表权作了适当规
定），它几乎肯定会组织得很好，并包括有许多有高度能力的
人，这些人或者出于偶然，或者由于缺乏炫耀的能力，一直
不愿寻求，或者不能得到选民大众的选票。
第二院的最好的组成应该是包括最大数目的不受多数的
阶级利益和偏见束缚而他们自己又毫不冒犯民主感情的人。
但是，我再说一次，调节多数的优势不能主要地依靠一个第
二院，不管是哪一种的。代议制政府的性质决定于人民议院
的组成。和这一点比较起来，所有有关政府形式的其他问题
都是不重要的。
第十四章 代议制政府中的行政
在本文中讨论政府行政事务最好分成哪些部门的问题是
不适当的。在这方面不同政府的要求是不同的；当人们愿意
从起初开始，就不使自己受到象我们这个古老政府里产生了
现行的公共事务划分的那一系列事件的拘束的时候，在职务
的划分上就很少可能会犯大的错误。这样说也许就够了：职
务的划分应和问题的划分一致，不应该有若干个彼此独立的
部门来掌管构成同一自然整体的各个部分，象直到最近，以
及在较小程度上甚至现在，我们的军事行政那样。如果要达
到的是单一的目的（如目的是要有一个有效的军队），委派去
照管这一目的的政府部门应该同样是单一的。为一项目的提
供的全部手段都应由同一部门控制和负责。如果这些手段分
散在各独立的部门之间，就每个部门来说手段就变成目的，除
了政府首脑（他对各部门工作是没有适当的经验的）以外，照
管真正的目的就不关任何人的事了。这时不同种类的手段就
不在任何主导思想的指导下结合起来并互相配合。当每一个
部门坚持它自己的要求而不顾其他部门要求的时候，就将为
了工作本身而永远牺牲工作的目的了。
通常，每一种行政职务，不论高低，应该是委派给某个
特定个人的职责。这对凡是做过工作并由于过错而未完成某
些工作的人说来应该是明显的。当任何人都不知道谁应负责
的时候责任就等于零。甚至当责任真正存在时，如加以分割
也不能不被削弱。要保持高度的责任，就必须有一个人承担
全部的毁誉褒贬。然而分担责任的方式有二：其一只是使责
任削弱，另一则使责任遭到完全破坏。当要求两个以上的负
责官员对同一行为表示同意时，责任就削弱了。他们中的每
个人仍然有真正的责任；如果做了错事，谁也不能说与他无
关。他是和犯罪中的共犯那样的共同参加者，如果存在有法
律上的犯罪，他们全可以受到法律上的惩罚，并且他们所受
到的惩罚不必一定比仅牵涉到一个人的时候轻。但是对意见
的赏罚则不是这样，这种赏罚总是因共同分担责任而减轻。在
没有确定的法律上犯罪，没有贪污或渎职，只有过错或疏忽，
或者可以被看作是过错或疏忽的情形下，每个参加者都由于
别人和他连带负责而得到对自己和对世人的辩解。人们对几
乎任何事情，甚至是金钱上的欺诈，都将感到自己差不多是
免除责任的，如果有责任的人未加抵制和劝阻的话，如果他
们给予了正式的同意就更是这样了。
然而在这种情形下，尽管责任是被削弱了，但仍然是有
责任的，因为每个有牵连的人都以他个人的资格同意并参加
了该项行为。当这种行为本身只是出于多数的行为时事情就
更糟了——关起门来考虑问题的委员会，无人知道，或者除
非在某种极端情况下可能知道，究竟个别成员在表决时是赞
成还是反对了该项行为。在