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军军官学校中，经过竞争考试的学员在这些方面和在所有其
他方面一样也优于按照老的提名办法招收的学员；甚至在操
练方面也学得更快。的确可以指望是这样，因为聪明的人学
什么都比愚蠢的人要快。此外还了解到，在一般操行上，他
们比以前的学员更好，以致学校当局急于盼望这一天的到来，
那时老办法的最后残余将完全消失。如果真是这样，而要弄
清楚是否这样并不困难，我们希望不久将不再听到人们说无
知对军队来说是比知识更好的条件，更何况对任何其他职业
来说了；或者说任何一个好的品质，不管表面上和文科教育
的联系怎样少，都完全可能在没有文科教育的情况下养成了。
尽管最初的政府录用由竞争考试决定，以后的提升则在
多数情况下不可能也这样决定，因为这种提升，象目前通常
所做的那样，按资历和选拔的混合制度进行看来是适当的。担
任日常职务的人应根据年资提升到该项职务能使他达到的最
高点；而承担特殊任务并要求有特殊能力的人，则由机关首
脑从工作人员中选拔。如果最初的任用系依据公开竞争，则
机关首脑一般说来将会恰当地作出这种选拔，因为在这种制
度下他的工作人员一般地将由除工作关系外是他所陌生的人
组成。如果他或他的政友和支持者对他们当中的某个人有兴
趣，那不过是偶尔的，而且这时除这种工作关系外还至少具
有经过最初的考试检验的同等的真正优点。此外，除存在有
对这种任用的极强烈的营私舞弊动机的时候以外，始终存在
着一种任用最适当的人的强烈动机；这个人就是给他的首长
以最有用的帮助，省去他很多的麻烦，以及最有助于确立他
在公务管理上的好声誉的人，这种声誉必然地也是正当地将
归于部长，尽管直接造成这种声誉的品质很多是他部属的品质。
第十五章 地方代表机关
中央政府能做好，或者有把握计划去做的只不过是国家
事务的一小部分；甚至在我们这个在欧洲来说最少中央集权
的政府里，至少作为统治集团的立法部门是过多地忙于地方
事务，运用国家的最高权力快刀斩乱麻似地去解决那些本应
有其他更好手段加以解决的小难题。大量的私人事务占去了
议会的时间，议会各个议员的思想从国家的伟大会议的本来
工作岔开，对此所有的思想家和观察家都感到是一种严重的
弊病，并且更坏的是，是一种日益增大的弊病。
要详细讨论政府行动的恰当界限这个并非代议制政府所
特有的大问题，就本文的有限计划来说是不适当的。我在别
处已经说过我认为有关应据以决定政府行动范围的那些原
则的最根本的东西。但是从多数欧洲政府执行的职务中抽掉
那些根本不应当由政府当局去做的事情以后，仍然还留下大
量的各种职务，如果仅仅按照分工原则，就必须把它们分属
于中央和地方当局。不仅要有另外的行政官员负责纯属地方
的事务（这种划分在一切政府都是存在的），而且对这些官员
的人民监督只有通过另外的机关才能有利地进行。对他们的
最初的任用，对他们进行监察和制约的职能，为他们的工作
提供必要经费的责任，或扣留这种经费的自由决定权，都不
应属于全国的议会或中央行政，而应属于当地的人民。在美
国的某些新英格兰州，这些职能仍然直接由集会在一起的人
民行使；据说其结果比预期还要好；而那些有高度教养的社
会阶层对这种原始的地方政府管理方法感到如此满意，以致
不想把它改换成他们所熟悉的唯一的代议制度，按照该制度
一切少数派都被剥夺了选举权。然而，正是这种特殊情况要
求把这一安排搞得实际上可以容忍，这样就必须依靠制订那
种管理地方事务的下一级代表制议会的方案。这种议会在英
国是存在的，但很不完全，带有很大的不规则性和缺乏制度。
在其他一些更少平民统治的国家，它们的宪法却合理得多。在
英国始终有较多的自由但较坏的组织，而在其他国家却有较
好的组织但较少的自由。因此，必须在全国代表制之外有市
和省的代表制。仍然有待解决的两个问题是，地方代表机关
应如何组成，以及它们的职权范围如何。
在考虑这些问题时，有两点要求我们予以同等程度的注
意：一是如何能把地方事务本身做得最好；二是地方事务的
处理如何能对培养公共精神和发展才智起最大作用。在本书
前面一个部分中我曾以强有力的语言——几乎没有什么语言
足够强有力来表达我的信念的强度——论述了可以称之为公
民的公共教育的自由制度的那部分作用的重要性。原来，地
方行政制度就是实现这一作用的主要手段。除了可能作为司
法方面的陪审员所起的作用外，居民大众很少有机会亲自参
加一般社会事务的管理。阅读报纸，或许还给报刊写信，公
共集会，以及对行政当局提出各种要求，是普通公民在两届
议会选举之间的间隔期间参加一般政治的范围。尽管作为自
由的保证和一般教养手段的这种种自由的重要性怎么强调也
不过分，但这些自由所提供的实践更多地是在思想方面而不
是在行动方面，并且是在没有行动责任的思想方面；这就大
多数人来说比消极地接受某个别人的思想好不了多少。但在
地方团体情况则不同，许多公民除选举职能外，还有依次被
选的机会，还有许多人，或者通过选拔，或者通过轮流办法，
担任许多地方行政职务中的这个或那个职务。他们在这些职
位上必须为公共利益而行动，更不用说思考和说话了，而且
这种思考不能全由代表去做。还可以补充说，这些地方职位
既然一般说来不为地位较高的人所觊觎，它们就作为一种媒
介把重要的政治教育带给社会中地位低得多的阶层了。因此，
智力训练既是地方事务中比在一般国家事务中更重要的特
色，同时在地方事务中行政能力的大小又关系不大，因而就
可能给予智力训练以更多的考虑，而对行政能力的考虑，在
这里比在一般立法和帝国事务管理等事项上往往可以被放在
次于智力训练的地位。
关于地方代表机关的适当组成并不存在多大困难。它所
适用的原则和适用于全国代表制的原则并无任何不同。和在
更重要职能的情形下一样，这种机关应由选举产生；并且也
有同样的但更为有力的理由给这种机关以广泛的民主基础，
即危险较少，就普通教育和教养来说在某些方面好处甚至更
大。由于地方代表机关的主要职责在于地方税的征收和支出，
选举权应给予所有对地方捐税做出贡献的人，而不给予未做
出贡献的人。我假定不存在任何间接税，不存在入市税，或
者如果有，它们也只是附加的；负担这类税的人仍须被课以
直接的地方税。和在全国性议会的情形一样，应规定少数的
代表权，并且存在实行复数投票的同样强有力的理由。只是
在低级的代表机关，不象在高级代表机关那样决然反对复数
投票以单纯的金钱条件为依据（象在我国的某些地方选举的
情形那样）。因为诚实而节俭地管理财政构成地方代议制团体
比起全国性团体来要大得多的一部分业务，因此允许那些具
有较大的金钱利益关系的人们有较大比例的影响，是更符合
策略也是更公道的。
在新近设立的地方代表机关贫民救济委员会中，地区的
治安法官当然和选出的成员坐在一起，但在人数上则依法不
超过总数的三分之一。在英国社会的特殊组成中，我不怀疑
这一规定有其有益的作用。它保证在这些机构中有比用其他
实际可行的方法所能吸引到的更为有教养的阶级；同时这些
当然成员在人数上所受的限制，又使他们不能因单纯的人数
而取得优势。他们作为另一阶级的事实上的代表，有时具有
不同于其余人的利益，对构成被选救济委员的大多数的小农
场主或小店主的阶级利益是一种制约。我们现有的唯一的地
方委员会，即仅由治安法官组成的每季开审的地方法庭，则
不具有这样的优点。这些法庭除司法职务外，还有某些极重
要的国家行政事务须由它们来完成。这些机构的组成方式是
极不正规的，它们既不是通过选举产生，也不是通过在任何
本来意义上的提名，而是和他们所继承的封建贵族那样，事
实上是根据他们对土地的权利而保有重要职位的。对他们的
任命权属于英国国王（或者实际上是属于他们自己当中的一
个，即地方的民政长官），这种任命被用来仅仅作为排除被认
为会玷辱该机构的人，或者有时在政治上站在错误方面的人
的一种手段。这项机构是英国现在遗留下来的原则上最贵族
式的机构；远甚于英国上议院，因为它不是会同人民议会，而
是单独地决定拨款和处置重要的公共利益。这种制度由贵族
阶级相当固执地坚持着，但它显然和作为代议制政府的基础
的一切原则相矛盾。在郡委员会，也没有和在贫民救济委员
会同样的理由实行哪怕是当然成员和被选成员的混合。因为
一个郡的事务在相当大的程度上是地方绅士所关心和被吸引
的对象，他们要被选入郡委员会不会比作为郡的议员被选入
议会更困难。
关于选举地方代表机关的选民的适当范围，那个对议会
代表制说来不适于当作唯一的和不妥协的规则加以适用的原
则，即地方利益相通的原则，在此处则是唯一公正和可适用
的原则。地方代表权的目的本身就是为了使那些具有和一般
同胞的利益不同的共同利益的人们可以自行安排共同的利
益，如果地方代表权的分配不按照共同利益的组合而按照任
何其他的规则，就和这目的背道而驰了。每个市，不论大小，
都有其特殊的利益，为其全部居民所共有。因此，每个市，不
分大小，都应当有市议会。同样明显，每个市应当只有一个
市议会。同一个市的各个区很少或根本没有地方利益上的重
大分歧；它们都要求做同样的事情，负担同样的费用；并且，
除有关它们的教会最好是让教区去管理以外，它们要求作同
样的安排来为所有的人服务。铺路、照明、供水、排水、港
口和市场规则，同一个市的各区不能各搞一套，否则就会引
起极大的浪费和不便。伦敦市分为六、七个独立的区，对地
方事务都有各自的安排（其中有几个区甚至在其本区内也缺
乏行政的统一），致使不可能对共同目的进行连续的或井井有
条的合作，也排除了履行地方职责方面的任何划一的原则，使
通常的政府不得不承担起假如有一个权力达到全市的地方政
府就最好由地方政府去做的那些事情，并且除了保持那个作
为现代的营私舞弊和旧时的浮华习气的结合的奇异装饰——
伦敦市自治体以外达不到任何目的。
另一个同等重要的原则是，在每一地方界区内，应只有
一个被选出的机关来处理一切地方事务，而不是由不同的机
关处理该地区不同部分的事务。劳动分工并不意味着把每件
事情分成细小的部分；它意味着把适于由同一个人做的事情
合起来由同一个人去做，而把能由不同的人做得更好的事情
分开来由不同的人去做。地方的行政职务的确要求分属于不
同的部门，其理由和国家的行政职务相同；因为它们属于多
种多样的性质，每种职务要求特殊的知识，并且为了使职务
得到适当的执行就需要由特别有资格的官员专心去执行职
务。但是适用于行政职务的详细划分的理由并不适用于监督
职务。选举产生的机关其职务不是做工作，而是设法使工作
做好，不留下应做而未做的事情。对所有的部门这项监督职
务能够由同一个监督机关执行；并且依据集体的和广泛的见
解比依据细小的和微观的见解要好得多。在公共事务中，和
在私人事务中一样，每个工人都由一个监工加以监督是可笑
的。英王政府由许多部门组成，并且有许多大臣去领导，但
那些大臣并不是各有一个议会监督他们执行职务的。地方议
会，和全国的议会一样，它的本来职务是把地方利益作为一
个整体加以考虑，这个整体由各个部分组成，所有的部分必
须彼此配合，并按照它们的重要性的次序和比例加以组合。把
对一个地方的全部事务的监督归于一个机关，还存在另一重
要理由。平民的地方机关的最大缺陷，以及它们经常遭到失
败的主要原因，就是负责这些机关的几乎总是