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当局还有一些事要做。它应当保持经常和地方自由交流情况：
收集各地的经验并把自己的经验通知各地；当被询问时立即
提供意见，当看到有这种要求时就主动提供意见；要求将诉
讼程序公开并作成记录，强制服从立法机关就地方管理问题
制定的每一项普遍通行的法律。很少人会否认应当规定一些
这样的法律。各地对其本身的利益处理失当是可以允许的，但
不允许损害别的地区的利益，也不允许违反国家有义务严格
遵守的那些人与人之间的公平原则。如果地区的多数派企图
压迫少数派，或者一个阶级压迫另一个阶级，国家就非干预
不可。例如，一切地方税都应当专由地方代表机关表决；但
是这个机关，尽管完全由纳税人选出，可能用这样一些税来
增加收入，或用这样的方法来征税，使得穷人，富人，或某
个特定阶级负担不公平的份额。因此，尽管让地方机关自由
决定地方税的单纯数量，立法机关有义务强制规定只允许地
方使用的征税方式和估定税额的规则。又，在公共慈善事业
的管理方面，整个劳动居民的勤勉和道德品质在极大程度上
视坚持给与救济的某些确定的原则的情况而定。尽管按照那
些原则决定谁有资格得到救济实际上是地方官员的事，但全
国议会是规定那些原则的恰当的权威；如果它在这一全国严
重关心的事情上不规定强制性规则，并作出不应背离这些规
则的有效规定，它就疏忽了最重要的一部分职责。至于为了
法律的适当实施它有必要保留什么样的实际干涉地方行政官
员的权力，则是一个毋庸论及的细节问题。法律本身不用说
将规定惩罚，并确定其施行方法。为应付极端的情况，中央
当局有权解散地方议会，或将地方行政长官免职，可能是必
要的，但无权作出新的任命，或停止地方机关的工作。在议
会未进行干涉的地方，任何行政部门也不应当有权干涉，而
是作为一个顾问和批评者，一个法律执行者，以及向议会或
地方选民揭发它所认为应该谴责的行为，行政的这些职能具
有极大的价值。
有些人可能认为，不管中央当局在管理原则的了解上怎
样胜过地方当局，人们经常坚持的一项伟大目的，即公民的
社会政治教育，要求让他们按照他们自己的见解管理这些事
情，不管他们的见解是怎样不完全。对这一点可以回答说，公
民的教育并不是应该考虑的唯一的事情；政府和行政并不是
仅仅为它而存在的，尽管它是很重要的。但是这种反对意见
表明对平民机关作为政治教育的手段的这种职能缺乏完全的
理解。将无知者和无知者放在一起，如果他们想要知识，就
让他们在毫无帮助的情况下摸索前进，如果他们不想要知识，
就只好让他们没有知识，这不过是一种贫乏的教育。所需要
的是如何使无知者自己意识到无知，并能从知识得到好处；使
只知道例行公事的人习惯于按照原则行动，并感觉到原则的
价值；教他们比较不同的行动方式，并学会运用他们的理性
区别出什么是最好的。当我们希望有一个好学校时，我们不
排除教师。老话说，“有什么样的老师，就有什么样的学校”，
对青年的学校教育是如此，对成年人的公共事务教育也是如
此。企图作一切事情的政府被查尔斯·德·瑞穆沙（Ｃｈａｒｌｅｓ
ｄｅＲé；ｍｕｓａｔ）先生恰当地比之为替学生做全部作业的老师；他
在他们那里可能很得人心，但他教给他们的东西却很少。另
一方面，凡是可能由别人做的事它都不做，也不教给别人应
该怎样做的政府，就象一所没有老师的学校，有的只是从未
有人教过的学生老师。
第十六章 和代议制政府
有关的民族问题
如果人类的一部分由共同感情连结在一起，这种感情不
是他们和任何别人之间共同存在的，这部分人类就可以说构
成一个民族——这种共同感情使他们比之和其他人民更愿意
彼此合作，希望处在同一个政府之下，并希望这个政府完全
由他们或他们中的一部分人治理。这种民族的感情可能产生
于种种原因。有时它是同一种族和血统的结果。共同的语言
和共同的宗教大大有助于民族感情的形成。地理界限是其原
因之一。但最重要的原因是共同的政治经历；具有民族的历
史，以及从而产生的共同的回忆；和过去发生的事件联系着
的集体的骄傲和耻辱，快乐和悔恨。然而所有这些情况单独
地都既不是必不可少的，也不是一定足够的。瑞士有强烈的
民族感情，尽管它的各州属于不同种族，不同语言和不同宗
教。西西里（Ｓｉｃｉｌｙ）在整个历史上感到本身和那不勒斯（Ｎａｐ
－ｌｅｓ）属不同民族，尽管有共同宗教，差不多共同的语言，以
及相当多的共同历史经历。比利时的弗勒米希省（Fｌｅｍｉｓｈ）和
沃隆省（Ｗａｌ－ｌｏｏｎ），尽管种族和语言不同，却较之前者同
荷兰，或后者同法国，有大得多的共同民族感情。但是一般
说来民族感情因不具备有助于其形成的原因之一而相对地削弱。共同的语言、文学，以及在某种程度上共同的种族和回
忆，在日耳曼族的各个部分中相当强烈地保持着民族感情，尽
管它们从来没有真正联合在同一政府下面；不过这种感情从
未达到使各个州愿意放弃它们的自治的程度。在意大利人中，
远非完全的共同语言和文学，连同以明显的界线把他们同其
他国家分隔开来的地理位置，以及，或许最重要的是，分享
同一名称的人所共有的称号——它给他们造成在艺术、武
力、政治、教皇权力、科学和文学等昔日的业绩中的一切荣
誉——在人民中引起了虽然仍不完全却足够产生我们现在看
到的那些伟大事件的民族感情，尽管有种族上的大混杂，尽
管他们不论是在古代或近代历史上从来没有处在同一个政府
之下，除了当那个政府曾经扩张到或进行扩张到当时已知
世界的大部分地区的时候。
凡是民族感情有效存在的地方，似乎就证明有把该民族
的所有成员联合在同一政府，并且是他们自己的各别政府之
下的根据。这不外是说政府的问题应当由被统治者来决定。人
们几乎无法知道任何一部分人应自由地做些什么，如果不先
确定在各种的人类集体组织中他们愿意参加哪一种集体组织
的话。但是，当一个国家的人民实行自由制度的时机成熟的
时候，则还有更为重要的考虑。在一个由不同的民族构成的
国家，自由制度简直是不可能的。在一个缺乏共同感情，特
别是语言不同的人民中，不可能存在实行代议制政府所必要
的统一的舆论。构成舆论和决定政治行为的势力在这个国家
的各个地区是不相同的。得到国家这一地区的信任的领导班
子和得到另一地区的信任的领导班子截然不同。同样的书籍、
报纸、小册子、讲话到不了这些地区。这一地区不知道另一
地区正在流行着什么样的意见，或什么样的宣传鼓动。同一
事件，同一行为，同一政府制度，对它们的影响是不同的。每
个民族害怕其他民族加给它以损害更甚于害怕共同的主宰
者，即国家所加的损害。它们之间的相互交恶一般说来比对
政府的猜忌要强烈得多。任何一个民族对共同统治者的政策
感到不满就足以决定另一民族支持该项政策。即使全都感到
不满，也没有人会感到他们能信赖别人会忠实地采取共同抵
抗的行动，每个民族的力量都不足以单独地进行抵抗，每个
民族可能不无道理地认为最有利于自己的办法就是争取政府
的好感来反对其他民族。最重要的是，作为防止专制政府的
最后手段的主要和唯一有效的保证在那种情况下是不存在
的，那就是军队对人民的同情。在每一个社会中，按照事情
的性质来说，军队是具有在同胞和外国人之间最深刻、最明
显区别的那部分人。对其余的人民来说，外国人只不过是陌
生人；对士兵来说，外国人是他可能经一周的事先通知被召
集来对之进行生死搏斗的人。对他来说，这种差别是朋友和
敌人之间的差别——我们几乎可以说是同胞和另一种动物之
间的差别。因为关于敌人，唯一的法律就是暴力，并且唯一
的缓和就是和对其他动物的情形一样——单纯的人道。士兵
如果感到同一政府下的一半或四分之三的人民是外国人，他
们将会象对公然的敌人要做的那样，毫不迟疑地把他们摧毁，
并且不想问个为什么。由各种民族组成的军队除忠于所属的
司令旗以外没有任何爱国心。这样的军队在整个近代历史中
一直是绞杀自由的刽子手。把他们维系在一起的唯一纽带是
他们的军官和他们所效力的政府；他们对公共义务的唯一看
法，如果他们有任何看法的话，就是服从命令。得到这种军
队支持的政府，依靠保持它的匈牙利军团于意大利和保持它
的意大利军团于匈牙利，就能用外国征服者的铁鞭长期继续
统治这两个地方。
如果有人说，对待同胞和对待单纯的人类之间的如此明
显的差别是野蛮人的做法而不是文明人的做法，应当全力加
以反对的话，没有人比我更强烈地主张这种意见了。但是这
个目标——这是人类最有价值的努力方向之一——在现今的
文明状态下，决不能靠保持在同一政府下各民族力量相等的
办法来达到。在未开化的社会状态下，情况有时是不同的。那
时政府可能关心于缓和种族之间的交恶，以便和平得以保持，
国家更易于统治。但是当存在自由制度或对自由制度的愿望
时，在任何人为地结合在一起的人民中，政府的利害恰恰在
相反的方面。这时政府的利害在于保持并恶化他们之间的交
恶，以便能防止他们联合，并能利用其中的某些人作为奴役
其余的人的工具。奥地利朝廷现在在整整一代中把这些策略
作为它统治的主要手段；在维也纳叛乱和匈牙利争斗中这些
策略取得何等重要的成功是全世界都十分清楚的。幸运的是，
现在有迹象表明，进步已经发展到不允许这一政策再取得成
功的地步。
由于上述理由，一般说来，自由制度的一个必要条件是，
政府的范围应大致和民族的范围一致。但是在实践上某些考
虑容易同这个一般原则相冲突。首先，这一原则的适用常常
受到地理障碍的限制。甚至在欧洲也有一些地区由于不同的
民族杂居在一起，要把它们置于各别政府之下实际上是办不
到的。匈牙利的居民由马扎尔人（Ｍａｇｙａｒｓ）、斯洛伐克人
（Ｓｌｏｖａｃｋｓ）、克罗地亚人（Ｃｒｏａｔｓ）、塞尔维亚人（Ｓｅｒｂｓ）、罗
马尼亚人（Ｒｏｕｍａｎｓ）、以及某些地区的日耳曼人组成，混杂
得无法从地区上分开；除了把不得不如此当成一种好事，并
在平等权利和法律下面安心地生活在一起以外别无其他办
法。自从１８４９年匈牙利丧失独立时期才形成的他们所受奴役
方面的共同性，似乎正在成熟到使他们倾向于这种平等的联
合。日耳曼人聚居地东普鲁士被古波兰的一部分地区从德国
隔开，并且由于太弱而不能维持单独的独立性，如果要保持
地理上的连接的话，就必须或者是被置于非日耳曼政府之下，
或者是夹在当中的波兰领土必须被置于日耳曼政府之下。另
一块相当大的地区，其中日耳曼人是居民主要成分，即库尔
兰（Ｃｏｕｒｌａｎｄ）、爱沙尼亚（Ｅｓｔｈｏｎｉａ）和里佛尼亚
（Ｌｉｖｏｎｉａ）诸省，由于当地的局势而被判定为斯拉夫国家的一
部分。在东部德国本身，存在着为数众多的斯拉夫人：波希
米亚（Ｂｏｈｅｍｉａ）主要是斯拉夫人，西利西亚（Ｓｉｌｅ－ｓｉａ）和
其他地区部分地是斯拉夫人。欧洲最统一的国家法国远远不
是清一色的：姑且不说在其极边远地区居住着零星的外族，如
语言和历史所表明的，它由两部分构成，一部分几乎是高卢
罗马人（Ｇａｌｌｏ－Ｒｏｍａｎ），而在另一部分则是法兰克人
（Fｒａｎｋｉｓｈ）、勃艮第人（Ｂｕｒｇｕｎｄｉａｎ），以及其他条顿族人
（Ｔｅｕｔｏｎｉｃ）构成相当大的成分。
当对地理上的情况作了适当考虑以后，就出现另一种更
纯粹是道德的和社会的考虑。经验证明，一个民族合并和被
吸收到另一民族是可能的，并且当它原来是一个低等的和较
落后种族的时候，这种吸收对它就大大有利。没