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公众的手段。由于滥用权力而被剥夺了权力的荒淫无道的压
制者不是受到惩罚，而是得到和他曾经享有的同样巨大财富
和显赫名声的支持。这是一群有特权的地主们，他们不是要
求国家把对他们土地上的地租所保留的权利让给他们，就是
对国家为保护群众不受他们横征暴敛的任何努力深恶痛绝斥
之为错误。他们不难得到英国议会和报刊中有利害关系的或
慷慨激昂的支持。无数沉默的人则得不到任何支持。
以上所论可以作为例子来说明这样一个原则——这可以
说是一项显而易见的原则，假如不是几乎没有人注意到它的
话——即：尽管对被统治者负责是好政府的最大保证，但是
对别的某个人负责就不仅没有这种趋势，而且既可能有利也
可能有害。英国的印度统治者对英国负责主要地是有益的，因
为当政府的任何行为遭到非难的时候，它保证公开讨论。它
的效用并不要求一般公众都理解争论中的问题，只要公众中
有一些人理解就行。因为这不过是一种道义上的责任，不是
对集体的人民的责任，而是对他们中作成判断的每个单独的
人的责任，各种意见既按数量计算，也按分量计算，一个人
赞成或不赞成的意见如果把问题表达得出色就可能胜过数以
千计的对问题毫无所知的人的意见。它无疑是对直接统治者
的一种有用的限制，可以把他放在被告席上，陪审团中的一
两个人将就他的行为提出有价值的意见，尽管其余人的意见
在不同程度上比没有更坏。情况就是这样，这也就是从英国
议会和人民对印度政府行使的控制得来的对印度的那部分好
处。
英国人民履行他们对印度的责任，靠的不是直接统治那
个国家，而是靠给它以好的统治者。他们给它的不会次于一
个英国内阁大臣，他想的是英国的政治而不是印度的政治。他
的任期很少长到能使他养成对如此复杂问题的明智的关心。
在议会中起来对付他的是由两三个善于言辞的人构成的人为
的舆论，好象是真正的舆论那样有力量；另一方面他却不会
受到那种使他能够形成他自己的正直意见的训练和职位的影
响。一个自由国家试图通过它自己行政部门的一个分支统治
一个遥远的、居住着不同人民的属国，几乎不可避免地要失
败的。唯一可能取得相当成功的方式就是通过一个经授权的
比较有永久性的机关进行统治，只给可能变更的国家行政部
门以视察权和否决权。这样的机关确曾在印度存在过；我担
心无论是印度还是英国都将为废除了这一中间的统治手段的
眼光短浅的政策而受到严重的惩罚。
不需要说，这种代表机关不能具有好政府的一切条件；首
先，它就不能具有和被统治者在利益上的完全和永远起作用
的一致性。这种利益的一致甚至在被统治人民在某种程度上
有能力照料他们自己的事务的地方也是难以得到的。真正的
好政府是不适合这里所说的事情的各种情况的。只能在不完
全中作选择。问题是，统治机关应这样组成，俾使它能在所
处的困难情况下尽可能多对好政府感兴趣和尽可能少对坏政
府感兴趣。一个中间机关最具备这些条件。经授权的行政机
关总是比一个直接的行政机关具有这种好处，无论如何它除
对被统治者履行责任外没有其他责任。它除考虑他们的利益
外，不考虑其他的利益。它从施行恶政中捞取利益的权力可
以被减到——在东印度公司的最近的组织法中这项权力已经
被减到——极小数量，而且它能完全摆脱任何别人的个人利
益或阶级利益所产生的偏见。当本国的政府和议会在行使作
为最后手段保留给它们的权力中受到不公正的势力影响时，
中间机关在帝国法庭前是该属国的确定无疑的拥护者和辩护
人。此外，随着事物的自然进程，中间机关主要由具有对他
们国家所关心的这部分事情的专门知识的人们组成，他们是
在当地为此目的训练成的，并把当地的行政管理作为他们终
身的主要职业。在具备了这些条件，并不致因国内政治的偶
然事件而失去职位的情况下，他们就把自己的声望和考虑同
他们的特殊责任一致起来，他们对其行政管理的成功，以及
对其所管理的国家的繁荣，所具有的关心要比代议制政体下
的内阁成员对除他所服务的国家以外任何国家的好政府所可
能具有的关心持久得多。只要选择在当地进行管理的人员的
工作归这个机关负责，对这些人员的任用就不致卷入政党和
议会营私舞弊的旋涡，也不致受到为了酬谢追随者而滥用任
命权或者为了收买反对者的动机等的影响。这种动机对只有
一般诚实的政治家来说，总是比任用最适当的人这种出自良
心的责任感更强有力的。把这一类任命尽可能放在安全的地
方，较之可能发生在国家中所有其他职位的最坏情况，要更
为重要。因为在任何其他部门，如果官员不合格，社会舆论
在某种程度上会指导他去做，但处在附属国行政官员的地位，
那里的人民不适于把控制权掌握在自己的手中，政府的声望
就完全以各个官员的道德和智力条件为转移。
须要再三重复说的是，在象印度这样的国家，一切都有
赖于政府代理人的个人品质和能力。这一真理是印度行政的
主要原则。当人们认为从方便出发任命负责岗位的人员的做
法（在英国已经是一种犯罪）可以泰然地实行于印度的那一
天，就将是我们在那里的帝国衰落的开始。即使有选择适当
志愿者的真诚意图，依靠偶然机会提供适当人员是不行的。制
度必须适于培养这种人员。迄今一直是这样做的；并且正因
为这样做了，我们在印度的统治一直持久不衰，并且是在繁
荣和好政府方面不断地，如果不是很快地，取得进步的统治。
现在这项制度遭到激烈反对，人们热中于要推翻它，好象教
育和训练政府官员以适应他们的工作是一件完全不合理和不
可原谅的事情，是对无知者和无经验者的不正当的干涉。在
那些想为国内的亲友猎取印度高级职位的人和那些已经在印
度要求从靛青工厂或律师事务所得到晋升的人之间存在着一
种默契共谋来执行法律或确定千百万人民应向政府缴纳的款
额。遭到如此猛烈攻击的文官的“垄断”，和律师业垄断司法
职位是一样的；而要废除这种制度就等于将英国国会议事厅
中的法官席位给予第一个进来并经其友人证明曾时常翻阅布
莱克斯通的书的人。假如采取从这个国家送人出去，或鼓励
他们出去的方针，让他们不经过较低的职位学会业务就占据
高级职位，就是把最重要的职位扔给了远亲和冒险家们，他
们和那个国家或工作毫无职业上的感情联系，也缺乏事先的
了解，只是热中于赶紧捞一把然后回家。那个国家的安全在
于：治理它的人在年轻时被送出去，只是作为候选人，从阶
梯的底端开始，经过一段适当时间，按照他们的能力逐步晋
升。东印度公司制度上的缺点是，尽管仔细寻求最优秀的人
担任最重要的职务，但是如果一个官员继续任职，尽管可能
会迟延一些，到头来最没有能力的人会和最有能力的人一样
通过这种或那种形式得到晋升。须知在这样一个官员集团中，
即使是条件差的人也是为他们的职务培养起来的，并在上级
的监督下至少是工作了许多年并未丢脸。但是尽管这种情况
减轻了弊病，但弊病仍然是相当大的。只适于担任助手职务
的人就应该一生中仍然担任助手，比他级别低的人应被提升
到他上面去。除了这一例外情形，我不知道在印度旧的任用
制度中有任何真正的缺点。它已经得到它所能有的最大一项
改进，即通过竞争考试选择最初的志愿者。这种考试除可以
招收较高程度的勤勉和有能力的人这一优点外，还有一项长
处，即在这制度下，除非出于偶然，在职位的志愿者和有权
授与职位的人之间不存在任何个人的联系。
规定经这样挑选和训练出来的公务人员是唯一适于担任
特别需要具备有关印度的知识和经验的职务，决无不公正之
处。如果通向高级职位的门，在不经过较低级的门的情况下，
即使是为偶尔的用途开放，那么就会有有势力的人们不断地
叩门以致不可能把门关上。唯一的例外应该是最高级的人的
任命。英印总督应该是从所有英国人中根据他的超乎寻常的
一般统治能力选出来的人。如果他有这种能力，他将能在其
他的人中鉴别出他本人不曾有机会取得的对地方事务的特殊
知识和判断力，并转为他自己所用。总督（除例外情况）所
以不应是从事一般公务的人员，是有充分理由的。任何业务
都或多或少有它的职业上的偏见，而最高统治者应当不带有
这种偏见。长期生活在亚洲的人，不管有怎样的能力和经验，
也不大可能具有一般治国之才所具有的最先进的欧洲思想。
主要统治者应该贯彻这种思想，并和印度经验的成果交融在
一起。而且由于他属于不同的阶级，特别是如果选任他的是
不同的权力机关的话，他将很少有任何个人偏爱来影响他对
官员的任命。这种对进行诚实任命的巨大保证在英王和东印
度公司的混合政府下达到罕见的完美状态。职位的最高分配
者，即总督和地方长官，事实上尽管不是形式上是由英王任
命的，就是说，是由全国政府任命的，不是由中间机关任命
的。一位英王的大官员大概不会在地方官员中有任何个人或
政治联系，而代表机关的多数人本人就在那个国家服务，就
有和很可能有这种联系。如果政府的文职官员，即使是在年
轻时作为单纯的志愿者被送出去的，结果在很大比例上由提
供总督和地方长官的那个社会阶级提供，则对公正无私的这
一保证就会受到很大损害。甚至起初的竞争考试也会是不充
分的保证。这项考试排除的只是无知和无能力；它将迫使高
门第的年轻人以和其他人民同等程度的教育和能力进行竞
赛；最愚蠢的子弟不能象他们能进入圣职那样担任印度官职；
但是无法防止在此以后的不适当的偏爱。已经不再是所有的
人对他们的命运的主宰者来说都同样是不知道和未听说过
了，一部分官员会和他有密切的个人联系，还有更大一部分
则和他有政治上的密切联系。某些家族的成员和一般地属于
上等阶级和有势力的亲戚的成员，会比他们的竞争者提升得
更快，往往被放在他们不适于担任的职位上，或放在别人更
为适合的职位上。这些势力也会在影响军队中的晋升中起作
用。只有那些相信（如果竟有如此不可思议的天真的话）这
些晋升是公正的人，才会期望在印度的晋升中有公正。我担
心这种弊病是在现行制度下所能采取的任何一般措施所无法
纠正的。没有什么办法可提供能与曾一度自发地出现于所谓
双重政府的保证相比的那种程度的保证。
英国政府制度在国内的情况下被认为是如此巨大的一个
长处在印度却成为这项制度的不幸。英国政府制度是自然地
发展起来的，不是根据事先想好的设计，而是通过接连不断
的权宜手段，通过改造原先为不同的目的创设的机构而发展
起来的。由于须保持该项制度的印度不是该制度根据其需要
发展起来的那个国家，因此它就感觉不到该制度的实际好处，
就需要有理论上的介绍以便它能接受。不幸的是，缺少的恰
恰是这种理论上的介绍。毫无疑问，关于政府的一般理论并
没有提供所需要的东西，因为这些理论是为那些具有在一切
最重要特征上和当前事例不同情况的国家设想出来的。但是
在政府，和在人类机构的其他部门一样，几乎一切有持久性
的原则都是根据对某个特定事例的观察首先被提出来的，在
这事例中一般自然法则在某种新的或以前未注意到的情况的
结合中起作用。英国的制度，以及美国的制度，都以提出了
很多政府理论而著称，这些理论，经历了好运和厄运，在几
代之后，现正在唤醒着欧洲各国中的政治生活。东印度公司
政府的命运是，提出由一个文明国家统治一个半野蛮的属国
的真正理论，并在做了这件事之后结束自己的生命。这将是
一笔了不起的财富，即使经过两三代之后，这一理论成果是
我们在印度的统治所剩下的唯一果实；即使后人会说我们，在
偶然发见了比我们的智慧所曾设想的更好的办法之后，我们
的觉醒了的理性又第一次被用来破坏这