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比例的其他倾向的人加以调节。不需要有明文规定来保证这
一目的，只要注意不要有不符合该目的之处就行。一般地，老
年人和青年人，已经有了地位和声望的人和尚无地位和声望
的人自然地和自发地混合在一起，就足可达到这个目的，只
要这自然的平衡不被人为的规定所干扰。
既然最通常地用来作社会事务分类的区别并不具有所需
要的性质，我们就必须寻求更适于该项目的的某个其他的主
要区别。这样一种区别将由我现在要进行的考虑加以表明。
如果我们试行自问，好政府在其所有的意义——从最低
微的到最高尚的意义——上究竟依靠什么原因和条件，我们
就发现其中主要的、超越其他一切的是组成作为统治对象的
社会的那些人的品质。
我们可以举司法作为第一个例子来说。这样做是更恰当
的，因为没有哪一部分公共事务其单纯的机构、规则和工作
细节的设计是具有如此重大后果的。但甚至这些，较之所雇
用人员的品质，在重要性上也大有逊色。如果人民的道德情
况坏到证人普遍说谎、法官和其下属受贿的地步，程序规则
在保证审判目的上又有什么效用呢？又，如果人民对市行政
漠不关心，不能诱使忠实而有才能的人出来管理，把职务交
给那些为谋取私利的人去担任，制度又怎能提供一个好的市
行政呢？如果选民不关心选择最好的议会成员，而是选择为
了当选而愿花最多的钱的人，最广泛普及的代议制度又有什
么用处呢？如果一个议会的成员可以被收买，或者如果他们
性情暴躁，得不到公共纪律的矫正或个人的自我克制，使他
们不能作冷静的考虑，并且在下院议席上动手打人或互相开
枪射击，这样的代议制议会又怎能为人民的利益而工作呢？还
有，如果人民是那样爱嫉妒，只要有个人可能获得成功，那
些本应当和他合作的人却形成默契，联合起来使他归于失败，
这样的人民怎样能以相当健康的方式进行政府管理或任何共
同的事业呢？每当人民普遍倾向于只注意个人的私利而不考
虑或关心他在总的利益中的一份时，在这样的事态下好的政
府是不可能的。知识的缺乏对好政府所有要素方面的不利影
响是不需要作任何说明的。政府管理是由人们的行为组成的，
如果行为者，或选择行为者的人们，或行为者须对之负责的
人们，或其意见应当影响和制约所有这些人的旁观者们，都
只是无知的、愚蠢的和具有可悲的偏见的群众，则任何政府
管理都将搞不好。反过来，按照人们高出于这个水平的比例，
政府的性质也将有所改进——直达到卓越的程度（这是可能
达到的但没有一个地方已经达到），那里的政府官员，其本身
就是具有卓越的美德和智慧的人，而围绕着他们的是有道德
的和开明的公众舆论的气氛。
好政府的第一要素既然是组成社会的人们的美德和智
慧，所以任何政府形式所能具有的最重要的优点就是促进人
民本身的美德和智慧。对任何政治制度来说，首要问题就是
在任何程度上它们有助于培养社会成员的各种可想望的品质
——道德的和智力的，或者可以说（按照边沁（Ｂｅｎｔｈａｍ）更
完善的分类），道德的、智力的和积极的品质。在这方面做得
最好的政府，就很可能在其他一切方面是最好的，因为政府
的实际工作中一切可能的优点正是有赖于这些品质（就它们
存在于人民中来说）。
因此，我们可以把政府在增加被统治者（集体地和各个
地）的好品质的总和方面所能达到的程度，看作区别政府好
坏的一个标准。因为，除了被统治者的福利是政府的唯一目
的以外，被统治者的好品质为开动政府机器提供动力。这样，
政府机器本身的性质就成了政府优点的另一构成要素了。政
府机器本身的性质就是它适于利用每个时候存在的全部好性
质来帮助实现正当目的的程度。让我们再举司法这个题目作
为例子来说明吧。司法制度一旦确定，执法上的优点就和组
成法庭的人员的价值以及影响或控制他们的舆论的价值成比
例。但是好的司法制度和坏的司法制度之间的全部差别，在
于为了使存在于社会中的全部道德的和智力的价值对执法施
加影响，并使它对执法的结果充分歧作用而采用的各种办法。
为使法官的挑选能得到最高水平的美德和智慧而作的安排，
有益的诉讼程序的程式，允许对任何差错进行公开的评论和
批评，通过报刊进行讨论和指责的自由，按照是否适于引出
真相的采证方式，接近法庭的便利（不管有多少），侦查犯罪
和逮捕罪犯的办法，——所有这些都不是动力，不过是使动
力排除障碍的手段。手段自己不能活动，但没有它，不管动
力有多大，也将被浪费掉而无效果。在政府的行政部门的构
成中存在同样的特点。行政部门所拥有的手段是好的：规定
了对官员资格的适当考查，对官员升级的适当规则；事务被
适当地分配给办理事务的人，为事务的处理建立起便利的和
有条不紊的秩序，在事务处理之后保留正确而明了的记录；每
个人都知道自己所负的责任，并让别人知道他的责任所在；对
行政部门中的疏忽、徇私或假公济私行为规定精心设计出来
的控制办法。但是政治控制不能自己活动，正如徒有马笼头
而无驭马者不能指挥马一样。如果进行控制的官员和他们所
要控制的官员一样腐败或玩忽职守，如果作为整个控制机器
的大发条的公众太无知，太消极，或太不经心和不注意尽自
己的本分，那么即使有最好的行政机构也不会得到多大好处。
虽然这样，好的机构总是比坏的机构更为可取的。它能使现
有的不充分的动力或控制力量发挥尽致；没有它，不管多大
的动力或控制力量都会是不充分的。例如，如果公众对所作
的事漠不关心的话，公开的办法，就既不阻止坏事也不是鼓
励好事。但是，如果不公开，公众又怎能对不允许他们看到
的事情加以制止或鼓励呢？公共机关的最理想的完善构成，就
是其中官员的利益和他的职务完全一致。单靠制度是做不到
这样的，但若没有为这一目的适当设计出来的制度就更做不
到这样。
我们就具体的政府管理的各项安排所说的话，对政府的
一般构成来说显然更是适用的。一切旨在成为好政府的政府，
都是由存在于社会各个成员中的一部分好的品质为管理集体
事务而组成的。代议制政体就是这样一种手段，它使社会中
现有的一般水平的智力和诚实，以及社会中最有智慧的成员
的个人的才智和美德，更直接地对政府施加影响，并赋予他
们以在政府中较之在任何其他组织形式下一般具有的更大的
影响。虽然在任何组织形式下，他们所具有的影响都是政府
中一切好事物的根源和阻止一切坏事物的条件。一个国家的
制度所能组织的这种好品质越多，组织形式越好，政府也就
越好。
这样，我们现在已经得到对任何一套政治制度所能具有
的优点的双重区分的基础。这种基础一部分由政治制度促进
社会普遍的精神上的进步的程度所构成，包括在才智、美德，
以及实际活动和效率方面的进步；一部分由它将现有道德的、
智力的和积极的价值组织起来，以便对公共事务发挥最大效
果所达到的完善程度构成。评价一个政府的好坏，应该根据
它对人们的行动，根据它对事情所采取的行动，根据它怎样
训练公民，以及如何对待公民，根据它倾向于促使人民进步
或是使人民堕落，以及它为人民和依靠人民所做工作的好坏。
政府既是对人类精神起作用的巨大力量，又是为了公共事务
的一套有组织的安排。在前一种职能上，它的有益的行动主
要是间接的，但并不因此是较不重要的，而它的有害的行动
则可以是直接的。
政府这两种职能之间的不同，不是象“秩序”与“进
步”之间的区别那样仅仅是程度上的不同，而是性质上的不
同。然而，我们不应认为它们之间没有密切的联系。保证在
现有的文化状态下实际可行的最好的公共事务管理的制度，
单凭这一点就可能进一步改进那种状态。一国人民具有和他
们在道德和智力的进步上已达到的阶段相一致的最好的法
律，最纯洁和最有效率的司法，最开明的行政管理，最公平
和最不繁重的财政制度，就有希望迅速地进入到更高的阶段。
政治机构除克尽厥职而外也无其他方式能更有效地促进人民
的进步。相反地，如果政府机器构造得不好，以致不能克尽
厥职，就会处处感到它降低人民的道德和压抑人民的才智和
能动性的后果。但是这种差别是真实存在的，因为这只是政
治制度用来改善或是败坏人类精神的手段之一，至于那种有
益的或是有害的影响的原因和方式则仍然是有待研究的另外
的和广泛得多的课题。
就一种政府形式或一套政治制度影响社会福利的两种工
作方式——它作为国民教育机关的工作和它在现有教育情况
下管理社会公共事务的安排——而论，因国家和文明状态的
不同而发生的变化，后者显然比前者要少得多。它和政府的
根本构成的联系也少得多。在自由政体下最好的管理政府实
际事务的方式，在君主专制政体下一般地也是最好的，只是
君主专制政体不大象会实行它罢了。比方说，财产法规，证
据原则和审判程序，税收和财政制度，在不同的政府形式都
不必一定不同。这些事项中的每一项都有它自己的原理和规
则，都是各别研究的科目。一般法学，民事和刑事立法，财
政和商业政策，本身都是科学，或者可以说，广泛的科学或
管理艺术的各别部分。有关所有这些科目的最开明的原则，尽
管不是在一切政府形式下都能同样地被理解或照着做，但是
如果被理解了和照着做的话，在所有的政府形式下一般地都
会是同样有益的。诚然，这些原则不能毫不加修改地适用于
一切社会状态和人类精神状态，但是大多数原则只需要作细
节上的修改，以适应任何充分发展到拥有能理解它们的统治
者的社会状态。它们完全不适合的那种政府，一定是那种本
身很坏，或不合舆情，以致不能靠诚实手段维持其本身的存
在的政府。
否则它就是和涉及到人民本身的较好或较坏训练的那部
分社会利益有关。考虑到制度有助于人民本身的训练，按照
已经达到的发展阶段，所需要的制度必须显著不同。对这一
真理的承认，尽管多半是经验上的而不是哲学上的承认，可
以被看做是当代政治学说超乎过去时代政治学说的主要优越
之点。在过去时代，通常主张在英国或法国实行代议民主制
所依据的论点将同样会证明这制度是对阿拉伯人或马来人唯
一适合的政府形式。就文化和发展来说，不同的社会状态的
下限可达到仅仅稍高于高等动物的那种状况。上限也是相当
大的，而将来的可能扩展则更大得多。一个社会只能根据各
种影响的汇合从这些状态之一发展到更高的状态，在这些影
响中，主要的就是它们所从属的政府。在一切迄今已经达到
的人类进步的状态中，对个人行使的权威的性质和程度，权
力的分配，以及命令和服从情况，是除宗教信仰外最强有力
的影响，这些影响使他们变成现在这样，并使他们能成为什
么样就成为什么样。由于他们的政府和特定发展阶段不相适
应，他们的进步可以随时停止下来。政府的一个必不可少的
优点（为了这个优点可以原谅几乎任何程度的其他不与进步
相矛盾的缺点）就是，它对人民的影响有利于，或者不是不
利于，他们为了把自己提高到更高的水平所必须采取的下一
个步骤。
因此（重复前举的一个例子来说），处在蒙昧未开化的独
立状态的人民，每个人为他自己活着，除偶尔一时高兴外不
受任何外部的控制，这样的人民在学会服从以前实际上是不
可能取得任何文明方面的进步的。因此，在这样一种人民之
上确立起来的政府的必不可少的美德，就是它使它本身得到
服从。为了做到这点，政府的体制必须是近乎或完全专制的。
有赖于社会各种成员自愿放弃他们个人的行动自由的任何程
度的平民政体，将不能贯彻实行位于这种发展阶段上的初学
文明的人民所需要的第一课。因而，这种部落的文明，如果
不是由于和其他已经开化的部落杂处一起的结果，就几