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的侵略阴谋也随之破产。
（7）对西南各族的“改土归流”政策
“改土归流”是清朝政府废除西南各少数民族的土司制度，改由中
央政府委派流官进行统治的措施。这种措施开始于明朝，清雍正、乾隆
年间在西南地区大规模推行。
西南地区历来是少数民族聚居的地方。元明以来设立的土司制度，
分土司和土官两种。前者包括宣慰司、宣抚司、安抚司等，它们虽受封
于中央政府，但实际上是割据一方的地方政权；后者包括土知府、土知
州、土知县等，是按照汉族地区行政建制设立的府、州、县中由少数民
族头人所担任的官职。土司制度是中央政府针对西南少数民族地区经济
落后、交通闭塞的条件而实行的“羁縻”政策和特殊的统治制度。这种
制度在其初创时有其可行的一面，但随着社会经济的发展，与中原地区
政治经济与文化联系的进一步加强，这种制度不但阻碍了少数民族地区
社会生产的发展，更不利于多民族国家的统一。
清朝建立以后，西南少数民族地区土流混杂，行政体制混乱。在这
种情况下，清政府任命鄂尔泰为云、贵、广西三省总督，从1726年（雍
正四年）开始，在贵州的“苗疆”、云南的东川、乌蒙、镇雄三土司与
西南边境地区以及广西的一些土司，大规模地施行“改土归流”。到1731
年 （雍正九年），由土司改为流官的地区共有309处之多。此后，清政
府又在平定四川西北部大小金川地区叛乱的基础上，废除当地的土司制
度，改设流官进行管理。这一措施至1776年（乾隆四十一年）基本完成。
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“改土归流”政策加强了清中央政府对西南少数民族地区的统治，
从客观上对国内各民族之间经济、文化的联系，促进西南少数民族地区
的社会经济发展都具有一定的积极意义。
经过顺治、康熙、雍正、乾隆4朝，清朝的疆域西达巴尔喀什湖，
北接西伯利亚，东到太平洋，南面包括南沙群岛，清王朝成为一个幅员
广阔、国势强大的统一的封建国家。清王朝的建立和疆域的巩固，对阻
止西方殖民主义者的入侵和促进国内各族人民经济、文化的联系和发
展，都有着积极的意义。
3。中央集权统治的加强
（1）中央和地方政权机构的加强
清朝中央政权机构大多仿照明朝，但又有自己的特点。
清入关前，议政王大臣会议是最高的中枢机构，1636年，改文馆为
内三院。清入关后，仿照明制，于1658年（顺治十五年）改内三院为内
阁，作为中央最高行政机关。最初，内阁成员并无定数。至乾隆以后，
内阁的组织与成员始成定制。据《清史稿·职官志》载，清代的内阁组
织设大学士满、汉各2人，协办大学士满、汉各1人，学士满6人、汉4
人。清朝大学士的职务与明朝相仿，主要是执掌票拟，不参与重大政务
的决策，其实际权力比明代小。
清朝为了进一步提高皇权，压抑阁权，逐渐将军政大权交给一些非
正式的机关，康熙时的南书房以及雍正以后出现的军机处就属于此类。
南书房一般又称“南斋”，原是康熙帝读书的地方。1677年（康熙
十六年）选调翰林等官入乾清宫南书房当值，称为“南书房行走”，人
数不固定。这些人除陪着皇帝做诗写字、为皇帝讲学外，还秉承皇帝意
旨拟写谕旨、起草诏令，实际上是皇帝处理政务的机要秘书班子。
军机处始设于雍正年间，因与准噶尔用兵，往返军报频繁，而内阁
距内廷过远，不便亲授机宜，为及时商议军务，“办事密速”，遂于内
阁中挑选谨慎可靠的中书办理机密事务，当时称“军需房”，亦称“军
机房”，1730年 （雍正八年）正式改称军机处。军机处原非正式机关，
没有公署而只有值房，没有专官都是兼职，且是为军务临时设置，但由
于更利于皇帝的集权，所以一直沿置下来，成为皇帝直接控制的处理全
国军政事务的中心。
在军机处任职的最多时有六七人，由亲王、大学士、各部尚书、侍
郎中选任，称为军机大臣，通称为“大军机”，被选任的军机大臣按其
资历深浅不同，具体任命时有“大臣上行走”和“大臣上学习行走”的
区别。在军机大臣中设有领班1人，总揽一切。军机大臣的僚属称为军
机章京，通称为“小军机”，掌管缮写谕旨，记载档案，查核奏议。乾
隆时定为满、汉两班，各8人，后增至4班32人。每班有领班、帮领班
各1人。
军机大臣每天受皇帝召见，商议军政大事，用面奉谕旨的名义对部
门各地方发布指示。皇帝通过军机处将机密谕旨直接寄给地方督抚，称
为“廷寄”；各地督抚也将重大问题径寄军机处交皇帝审批，称为“奏
折”。
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军机处的设立，进一步加强了君主专制制度，皇帝通过军机处集大
权于一身，不仅内阁和议政王大臣会议无权参予军国大政，即使是军机
①
大臣也“只供传述缮撰，而不能稍有赞划于其间”，这标志着君主专制
中央集权制度的进一步发展。
清朝的中央行政管理机关仍沿袭明制，设吏、户、礼、兵、刑、工
六部，每部设满、汉尚书各1人，满、汉侍郎各2人，以下有郎中、员
外郎、主事等属官。六部长官无权向地方官直接发布命令，只能奏请皇
帝颁发诏谕。六部长官虽设满、汉复职，但在很长时期内，实权皆操于
满族官员手中。
清朝的中央行政管理部门还有三院 （理藩院、翰林院、太医院）、
二监（国子监、钦天监）、二府（宗人府、詹事府）。其中理藩院是清
朝新设的。
清朝统治者十分重视统一多民族国家的加强和巩固，因而特别在中
央政府机构中设立理藩院，管理少数民族事务。理藩院设尚书1人，左、
右侍郎各1人，皆由满人或蒙古人担任。其下设旗籍、王会、典属、柔
远、徕远、理刑6个清吏司。理藩院还和礼部分管一部分对外国的交涉，
特别是对俄国的交涉，理藩院下设招待俄国使臣和商人的俄罗斯馆。
清朝地方行政机构分为省、道、府、县4级。此外，还有与省大体
平行的边疆特别行政区。
省是地方最高一级行政组织。鸦片战争前，清朝共设置18个省，后
增置台湾、新疆、奉天、吉林、黑龙江5省。省级最高长官是总督和巡
抚，每一省或二、三省设总督，各省均设巡抚。在明朝，督抚是临时派
遣的，清朝成为固定的封疆大吏，代表皇帝总揽一省或数省的军政大权。
总督为从一品官，巡抚为正二品官，督抚例兼兵部尚书或兵部侍郎衔，
统辖本省的军队。由于督抚统辖一方，权力很大，所以在清朝前期和中
期，总督和巡抚一职多由满人或汉军旗人充任。督抚之下，各省均设承
宣布政使司和提刑按察使司，设布政使和按察使各1人。布政使亦称藩
台，主管一省的民政、财政和人事大权；按察使亦称臬台，主管一省的
司法、刑狱、纠察，兼领驿传。
省下为道。明代的道是监察分区，而不是行政区，其长官道员是因
事派遣的差使，本身并无品级。清朝自乾隆时设“守道”，道员为正四
品官，有固定的辖区，主要掌管钱谷政务；清朝还设有“巡道”，道员
分巡某一区域，主管刑狱案件。另外，为处理专门事务，清朝还设立督
粮、地道、河道、海关道等。
道下为府。府设知府1人，清朝全国共有215个府。知府以下各官
分驻境内，逐渐形成固定的行政单位——厅和州，厅的行政长官称同知，
州的行政长官称知州。厅与州虽是固定的行政单位，但不是一级政权机
关。厅分散厅、直隶厅，州分散州、直隶州。直隶厅、直隶州相当于府
一级，散厅、散州相当于县一级。
府下为县，设知县1人，正七品官。其下有县丞、主簿、典吏等官，
负责管理全县的政务、赋役、户籍、缉捕、诉讼、文教等事务。清代全
国共设有1358个县。
① 赵翼： 《檐曝杂记》卷一，《军机处》。
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清朝在县以下还实行里社制和保甲制。里社和保甲虽不是正式的行
政单位，但却是统治人民的基层组织。里正、保正由地方上的富户充任，
负责调查田粮丁数，编制赋役册以作为课税的根据。
清代官吏的选拔大致可以分为3个途径：第一是继续实行科举制
度，这是培养和选任官吏的“正途”。清代的科举制度与前代基本相同。
康熙时为了招徕人才，缓和汉族知识分子的敌对情绪，扩大统治基础，
还在正科之外增设特科，如“博学鸿词科”、“经学特科”、“孝廉方
正科”等。第二是由皇帝直接任命或由大臣荐举，由皇帝直接任命的叫
“特简”；由大臣互推任用的称“会推”；有功官员或因公殉难官员的
子弟可以“荫袭”得官；另外，还可以通过各级官吏的荐举任官。第三
是捐官制度，也称“捐纳”。清朝政府为补充财政收入的不足，允许百
姓“纳粟入监”，乾隆时，文官可捐至道府、郎中，武官可捐至游击。
捐纳制度虽然弥补了政府临时的财政不足，但却使官僚机构恶性膨胀，
同时，也使官吏更加贪污腐化。
清朝官吏的任用方式包括署职、兼职、护理、加衔、额外任用、革
职留任等。初任官者须试署2年，经考察称职后再实授其职，称署职；
清代大学士例兼尚书，总督兼兵部尚书或右都御史等职，这些职务都是
兼职；低级官兼高级官称为护理；于本官外另加品级稍高的官衔称为加
衔；额外任用是皇帝对官员的特殊优待；革职留任是指官员虽被革职，
但仍留任原职主事。
为加强对官吏的监督管理，清朝对天下文武百官进行定期考察。考
察工作主要由吏部考功司主持，对京官的考核称为“京察”，对外官的
考核称为“大计”。考察的内容分为“四格”：守（操守）、政（政绩）、
才 （才能）、年（年龄），考察后将官员分为称职、勤职和供职三等，
称职者加级。不称职者则罚俸、降级、革职，最重的交刑部治罪。对武
官的考察称为“军政”，由兵部主持，考核的内容分为操守、才能、骑
射、年岁四格。
（2）法律监察制度的发展和完善
清入关前，没有成文法，刑法也比较简单，大致分为死、鞭、罚金
3种。入关后，面对尖锐复杂的阶级矛盾和民族矛盾，从前简单的旧律已
经不能适应全国的新形势需要。为了统治的需要，清政府一方面加紧立
①
法活动，一方面在1644年（顺治元年）下令“准依明律治罪”。 1647
年 （顺治四年），新制定的《大清律》颁行全国，这是清朝的第一部成
文法。《大清律》承袭了《明律》的内容。后经康熙、雍正两朝不断修
改，又于1725年（雍正三年）完成《大清律集解》和《大清律例增修统
纂集成》，雍正五年正式公布。1740年 （乾隆五年），重修律例，编成
一部比较完整的《大清律例》。此外，还制定了针对维吾尔族、藏族、
蒙古族等少数民族的《回律》、《番律》、《蒙古律》、《西宁番子治
罪条例》等。至此，清初