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土，直接关系到能否维护国家统一、贯彻中央集权。秦始皇没有贸然作出决
定，将此事交给大臣们讨论。以丞相王绾为代表的一批大臣认为，六国刚刚
破灭，燕、齐、楚等地远离秦王朝统治中心，中央无力控制，分封诸公子为
王建立属国，便于屏卫中央。廷尉李斯力排众议，坚决反对分封制，认为分
封诸侯会削弱皇帝的权力，使国家重新陷入四分五裂局面。秦始皇肯定了李
①
斯的意见，他指出“天下共苦战斗不休，以有候王”，就是说，分封诸侯
是战乱的根源。于是，秦朝在地方上彻底废除“封诸侯，建藩卫”制度，全
面实行郡县制度。
始皇二十六年 （公元前221年），秦在已控制的地区设置了36个郡。
所置郡名《史记》没有列出，此后陆续置建的新郡，散见于各列传。班固《汉
书·地理志》在论述汉郡沿革时，第一次把秦的36郡名称逐一讲出，但没
有说明36郡以外新置郡数。随着边境的开发和郡治的调整，郡数最多曾达
②
46个 。
秦郡一律置“守、尉、监”三长官。郡守为一郡之长，掌政事；郡尉是
郡守的辅佐，并掌军事；监御史负责监察，直属中央的御史大夫。守、尉、
监职权的划分，是与中央“三公”分权的原则相一致的。守、郡均有丞，以
协助处理日常事务。郡府设诸曹掾属，处理一郡民政事务。秦代郡府其详不
可考，但汉承秦制，从汉代郡府组织可以窥见秦朝郡府组织的概况，后文再
作详述。
郡以下设若干县，万户以上的县设县令，不足万户的设县长。令 （长）
掌政事；另有县丞，掌文书、司法裁判等；县尉，掌军事。边远地区少数民
族居住地则置“道”以代县。
县以下的基层组织是乡、里。《汉书·百官公卿表》记载，秦汉县以下
乡村组织为乡、亭、里三级机构，以县统乡，以乡统亭，以亭统里。从本世
纪50年代以来，国内外诸多学者认为秦的地方行政系统是县、乡、里，即
③
“以县统乡，以乡统里”。亭是秦汉维持地方治安的乡村组织，亭长的主
要职能是徼循防盗。每县下辖若干乡，乡的区划不完全按照地域的广狭，而
是兼顾人户的多寡，人口稠密多设，反之则少设。乡设三老、啬夫、游徼3
个乡吏，管理一乡事务。三老掌教化，啬夫掌赋税诉讼，游徼负责地方治安。
乡下设里，里的人户编为“什”“伍”。五家为“伍”，十家为“什”，大
率百家为一里。秦称一里之长为里典，专司检察里民的言行善恶；里民如有
① 《史记·秦始皇本纪》。
② 采用谭其骧先生之说，见 《秦郡新考》，《浙江学报》第2 卷第1 期。此外，《晋书·地理志》考订秦
郡为40；清人全祖望《汉书地理志稽疑》考订秦郡为42；王国维《观堂集林·秦郡考》考定秦郡为48。
③ 顾炎武： 《日知录》卷22，《乡亭》。
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危及封建统治的不法行为，知情不报，就要受连坐的惩罚。乡、亭、里官吏
一般由地方推举当地富庶人家的适龄人员充任。
皇帝制、三公九卿制和郡县制这一整套封建制度的建立，强化了封建国
家机器，为以后两千多年封建社会的官僚制度奠定了基调。
秦在建立封建主义中央集权的国家机器的过程中，以当时流行的“五德
终始说”作为自己合法统治的理论依据。“五德终始说”采用金、木、水、
火、土5种要素的循环相克，来解释社会历史的复杂变化。秦始皇认为自己
代表水德做天子，水德崇尚黑色，“度以六为名”。于是，代表水德的黑色
和“六”这个数（含六的倍数），便深深地渗透在秦的政治措施和典章制度
之中。黑色是秦代的流行色，衣服、旄旌、节旗都必须采用黑色。法冠、兵
①
符长度为6寸（约20厘米），车长为6尺 （合2米），量地6尺为一步 ，
各种制度都设法和“六”这个数字相符，行事也尽可能地和六相配合。这样
做的目的是使统治者的一切活动都神秘化，便于加强对人民的控制。
3。汉初的郡国并行制
公元前206年秦朝灭亡以后，地方行政制度的设置发生了变化。项羽废
除了郡县制，据有梁楚地九郡，自立为西楚霸王，并以楚义帝的名义将其余
郡县划分为 18个王国，分封给灭秦的功臣、旧六国贵族和秦降将。在形式
上恢复了“封建制”。
在楚汉战争中，刘邦为了联合力量打败项羽，不太情愿地分封了一些重
要将领为王。到公元前202年汉王朝正式建立时，刘邦已分封了7个异姓王，
即楚王韩信、梁王彭越、淮南王英布、赵王张耳、燕王臧荼、韩王信、衡山
王吴芮（ruì）。韩信手握重兵，可说是自立为王，不过是名义上得到刘邦的
加封，由齐王改封为楚王；封彭越为梁王是对他参加垓下之战的酬劳；英布、
吴芮、张耳、臧荼4人和刘邦一样都是西楚霸王项羽分封的。重新封英布是
争取他叛楚，重新封张耳是承认他收复赵地的既成事实，分封韩王信也是为
了反对项羽，封给吴芮的四郡，除长沙外，象郡、桂林、南海都在南越王赵
佗统治之下。异姓王拥兵自重，占地广大，约当六国故地。
刘邦把以首都长安为中心的旧秦国及其附近地区划分为15个郡，实行
郡县制度。汉初地方行政制度郡国与封国并行，即郡国并行制。
（1）汉初诸侯王国的变化
分封异姓诸王，是刘邦对付项羽的权宜之计，这一策略在战胜项羽的斗
争中也的确收到了巨大成效。楚汉战争结束以后，刘邦成了大一统的封建帝
王。在他看来，异姓诸侯王的作用不仅丧失，而且还成为刘氏天下的严重威
胁。因此，在他登上皇帝宝座后就开始一一铲除异姓王。
① 《史记·秦始皇本纪》。
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首先被消灭的是燕王臧荼。臧荼本是项羽的部将，中途降汉，和刘邦关
系最疏远。刘邦即位以后，只有臧荼一个异姓王没有受到加封。公元前202
年十月，臧荼在惶惶不安的心境中起兵反汉。刘邦率兵讨平后，改封亲信大
巨太尉卢绾为燕王。卢绾和刘邦同里同日生，是刘邦幼年的同窗好友。
其次被消灭的是楚王韩信。公元前201年十二月，刘邦派到楚地的耳目
报告韩信“行县邑，陈兵出入”，有谋反之嫌。加之韩信窝藏楚将钟离昧，
刘邦遂对这一并不符合事实的密报深信不疑。刘邦采用陈平之谋，宣称要巡
游云梦泽 （今洪湖洞庭湖一带），约定在陈会晤诸侯王。韩信为解除刘邦的
怀疑，逼死钟离昧，将他的首级献给刘邦。韩信一到陈地，即被拿下，以被
告谋反罪押往洛阳。大概是查无实据吧，刘邦赦免了他，贬为淮阴侯，留在
京师监视起来。至公元前196年，吕后以谋反罪名杀死韩信。
继韩信之后，刘邦又以谋反为借口，先后杀掉了梁王彭越和九江王英
布，韩王信和燕王卢绾逃往匈奴，赵王张敖（张耳之子）被废为列侯。在刘
邦死前（公元前256—前195年），除长沙王吴芮外，异姓王都被消灭了。
①
长沙王得以幸存，是因为封国僻远，民户微少 ，构不成对汉中央政权的威
胁，又处在汉与南越的缓冲地带，可以作为防御南越的前哨，所以直到文帝
时才因为无后而国除。
刘邦在翦除异姓王的同时，并没有象秦代那样在全国范围内实行郡县
制，而是分封了一批刘姓子弟为王。刘邦在总结秦亡的原因时，除了确认暴
虐是主要原因外，还认为没有分封同姓子弟为王也是秦短命的关键所在。认
为周行分封，享年八百；秦以孤立，十五年而亡。再者，在经济凋敝的条件
下，高祖也无力直接控制全国。所以，刘邦在消灭异姓王的同时，又陆续分
封了9个同姓王，想依靠刘氏宗族的力量，作为皇权的屏障。这九个同姓王
是：齐王刘肥、楚王刘交、吴王刘濞、代王刘恒、淮南王刘长、梁王刘恢、
赵王刘如意、淮阳王刘友、燕王刘建。刘邦晚年和群臣杀白马盟誓：“非刘
①
氏而王者，天下共击之” 。以同姓王代替异姓王，在当时确曾起到拱卫中
央皇权，巩固刘氏天下的作用，但也种下了叛乱和分裂的祸根。
②
此时，同姓王国辖地达39个郡 ，而中央直接管辖的土地只有15个郡，
其中还夹杂有许多侯国和公主的汤沐邑，要分去很多租税。由此可见，汉初
中央政权的力量虽然对每一个王国都占有压倒优势，但如果几个王国联合起
来，就能相当或超过中央政权的力量。王国“大者跨州连郡，连城数十”，
如齐国辖地6郡73县，代、吴各辖地3郡53县，楚国辖地3郡36县。中
央对封国的控制比较松弛，中央派太傅辅王，派丞相统理王国众事，并规定
没有中央虎符不得发兵。但诸侯王的权力仍然很大，王国的政权机构和中央
① 据 《汉书·贾谊传》，长沙国只有2。5 万户。
① 《史记·吕太后本纪》。
② 王国维：《观堂集林·汉郡考》。
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基本相同，诸侯王可以任命自御史大夫以下的各级官吏，可以自征租赋，自
铸货币，自行纪年，实际上处于半独立状态。
高祖之世，刘氏诸王多未成年，王国的权力基本上掌握在相和太傅手
中，分封的弊病尚未表现出来。吕后统治时期，打击刘氏诸王，大封诸吕为
王、侯，王国发生了分合变化。到吕后八年（公元前180年），共有诸侯王
国14个。其中吕氏3国：燕、赵、吕（梁国更名）；诈惠帝子3国：常山
（割赵）、淮阳、济川（本齐济南郡）；刘氏6国：淮南、代、吴、齐、楚、
琅邪 （割齐）；张氏和吴氏各1国：鲁（夺楚薛郡置）、长沙。
吕后死，刘氏诸王和西汉大臣合力平定了诸吕之乱，拥立代王刘恒为
帝，即文帝。除长沙外，其余诸侯王都是刘姓，同姓王的势力迅速膨胀起来。
汉初所封诸侯王，已历两、三代更迭，与文帝血统关系疏远，分封弊端显露，
诸侯王日益骄横，“出入拟于天子”，甚至不听天子诏令，露出不臣的迹象。
公元前177年，济北王刘兴居乘文帝去太原迎击匈奴入侵之机，从济北举兵
反叛，为王国武装反抗中央之始。3年后，又发生了淮南王刘长谋反事件。
两次叛乱虽然很快被平定下去，但王国和中央的尖锐矛盾并未缓解。
当时，许多人都认识到了诸侯王国潜在的威胁，认为在安宁的表象后面
潜藏着巨大的危机，好比是“抱火厝之积薪之下而寝其上，火未及燃，因谓
①
之安” ，纷纷寻求解决矛盾的办法。文帝刘恒在巩固了自己的地位以后，
于公元前164年采用贾谊的建议，实行“以亲制疏”和“众建诸侯而少其力”
②。文帝把自己的儿子封在梁国，封国扩大到“大县四十余城”，以抵制血
③
缘疏远的诸王；分齐国之地为7国，分淮南国之地为3国，把王国分小，
以削弱诸侯王的实力。这时王国总数增加到17个，即高祖末年的9国（本
10国，荆王贾无后，国除）加上济北、济南、淄川、胶东、胶西、城阳（分
齐置）及卢江、衡山 （分淮