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10国，荆王贾无后，国除）加上济北、济南、淄川、胶东、胶西、城阳（分
齐置）及卢江、衡山 （分淮南置）8国。文帝末年，异姓长沙国因无后除。
景帝刘启 （公元前156—前141年）即位时，中央和诸侯王之间的矛盾
更加尖锐。景帝继续推行以亲制疏的策略。在即位的第二年 （前155年），
封亲子6人为王，新封6国为河间、广川、临江、汝南、淮阳和长沙，加上
文帝末年的16国，此时共有王国22个。可是，以亲制疏之策只能在一定时
期内增加与血缘较疏的王国抗衡的力量，不可能从根本上解决王国问题。
继贾谊之后，晁错多次向文帝建议削夺诸侯王的封地，收归中央，但文
帝没有接受。景帝时，吴王刘濞图谋叛乱的形迹更加明显，晁错又上“削藩
策”。他认为诸侯王“削之亦反，不削亦反。削之，其反亟，祸小；不削之，
① 《汉书·贾谊传》。
② 《汉书·贾谊传》。
③ 周振鹤：《西汉政区地理》，人民出版社1987 年版。又见《中国大百科全书·中国历史·秦汉史》中国
大百科全书出版社1986 年版，第57 页。传统说法是分齐国为六。
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①
其反迟，祸大” 。景帝采纳晁错的建议，先后削夺了赵国的常山郡，楚国
的东海郡以及胶西国的6个县。公元前154年，又准备削夺吴国会稽郡和豫
章郡，吴王刘濞乘机纠合楚、赵、胶西、胶东、淄川、济南等6国，借口“请
诛晁错，以清君侧”，发动了叛乱，史称“七国之乱”。
西进叛军遇到梁王刘武的顽强抵抗，景帝派太尉周亚夫率大军平叛，只
用了3个月时间叛乱就平定了。七国之乱的平定是西汉从诸王割据走向中央
集权的重大转折。公元前145年，景帝下令缩减王国的统治机构，降低王国
官职的等级，改丞相为相，掌王国政事；内史治民和郡太守相同，直接听命
于中央；取消御史大夫、廷尉、宗正等官职，将王国官吏任免权收归中央，
②
“令诸侯王不得复治国”。至此，诸侯王强大难制的问题基本得到解决，
王国名为封区，实际上成为中央直接管辖的郡一级地方行政单位。
（2）汉初的郡县制
汉初郡县制仅限于故秦地及其附近地区，制度沿袭秦朝的郡县二级制。
郡是地方最高一级政权。郡的长官郡守，汉景帝时改名为太守，对一郡之事
无所不统，不但行政、财政、司法，甚至连军事也由郡守执掌。汉制，军权
分为发兵权和领兵权，发兵权属于皇帝，郡的领兵权属于郡守的佐官都尉。
皇帝发兵以虎符为凭，而虎符发给郡守，不发给都尉，目的是防止郡守或都
尉控制地方军权。每年秋天，郡守主持都试（军事演习）以讲武。郡中若发
生武装暴动，太守要率兵前往镇压。由于郡守兼领武事，故时人常以“郡将”
称之。
郡的长官，除郡守外，还有尉，景帝时改尉为都尉。都尉的职责是辅助
郡守典领军队。都尉和郡守的治所可分设于两地。都尉也设府置官属，在郡
中和太守并重，有时可代太守行事。
郡府机构十分庞大，组织严密。秩二百石以上的郡府僚佐由中央任命，
百石以下则由郡守自行辟除委任。属官有丞、五官掾、主簿、督邮、诸曹掾
史。郡丞助理民事，五官掾是太守的股肱。主簿管文书。督邮监察各县，管
制地方奸猾豪强。郡设置诸曹，分管具体事务。郡曹有十几种之多，如功曹
专管官吏选署升黜，户曹主民户、祠祀、农桑，金曹主钱币及盐铁生产，辞
曹、决曹主辞讼、断罪决狱，仓曹管仓廪积贮，贼曹主捕盗贼，漕曹主漕运
粮谷，等等。每曹皆置掾、史主其事，秩为百石。也有不置曹而设掾者，如
学官掾主郡学校事，市掾管理市场交易，都水掾、道桥掾主管水利兴修、造
桥筑路等。掾史之下还有书佐、循行、幹等小吏。
郡下置县。汉代列侯所食之县叫侯国，皇后、太子、公主所食之县叫邑，
边远地区少数民族居住之县称道。所以，汉代县一级行政区划的名称有县、
国、邑、道4种。列侯的侯国和诸侯王的诸侯国不同，侯国由中央委派相管
① 《汉书·吴王濞传》。
② 《汉书·百官公卿表》（上）。
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理，其职掌和县令 （长）相同，归所在郡守统辖。列侯仅取衣食租税，与侯
国的相没有隶属关系。
汉县多因袭秦制，以令、长为一县的长官。令、长的职责是掌管一县的
治安、刑讼及赋敛徭役等事。令、长之下设丞1名，掌文书、仓库和监狱。
设尉1名，掌军事，大县则设左尉、右尉各1人。又设廷掾监察乡。县也设
有分掌具体事务的几个曹，每曹的掾、史由令、长辟除委任。县以下的基层
组织仍为乡、里。西汉称一里之长为里正。
秦汉的郡县制代替周朝的分封制，地方分权发展为中央集权，改变了以
往干弱枝强的局面，为此后二千年的地方行政体制所沿用。
4。汉武帝加强中央集权
汉武帝刘彻（公元前140—前87年）在位时期，利用“文景之治”积累
的物质条件，在经济繁荣、府库充溢的基础上，进一步加强中央集权，适应
了封建统一国家的需要。
（1）进一步解决王国问题
景帝平定七国之乱以后，诸侯王国虽然受到致命的打击，但有的王国仍
①
然“连城数十，地方千里”，掌握着雄厚的经济力量，仍是中央集权的隐
患。公元前127年，武帝采纳中大夫主父偃的建议，颁布了“推恩令”。规
定诸王国除嫡长子继承王位外，其他诸子都可以在王国范围内分到封地，由
皇帝给予名号。这样做，看起来是皇帝给予诸王子弟的特殊恩宠，让他们无
功也得以封侯。实际上却分割了王国疆土，无需明令削夺而自然解体；因为
①
汉制规定侯国隶属于郡。推恩令颁布后，诸王的“支庶毕侯”。王国的领
地日益缩小，中央直辖的土地日益扩大。武帝以后，大国辖地不过十余城，
地位与郡相当。推恩令综合、发展了贾谊“众建诸侯而少其力”和晁错削藩
的做法，用和平手段实现了加强皇权、裁抑王国的目的。
汉初复现战国时期贵族养士之风。游士常是诸王叛变的策动者和协助
者，如齐辩士蒯通曾劝韩信反汉，张耳宾客贯高、赵午曾在张敖时谋杀高祖。
武帝时，淮南王刘安和衡山王刘赐又招结宾客，暗造兵器，阴谋反叛。公元
前122年，二王谋反事被人先后告发，武帝下令逮捕二王，二王皆自杀，列
侯和大小官吏、宾客因牵连被杀和判刑者达数万人，二国皆废为郡。武帝又
颁布两条律令。一是“左官律”，汉朝尊右，仕于诸王为左官，地位低于中
央任命的官吏，并不得进入中央任职。以此限制诸侯王网罗人才，扩张势力。
二是“附益之法”，就是禁止一般士人和诸侯王交游，限制诸侯王的活动，
以达到孤立诸侯王的目的。
① 《史记·主父偃列传》。
① 《汉书·王子侯表序》。
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西汉一代王子侯408人，大多数是汉武帝行“推恩令”时分封的。众多
的列侯分去了国家和皇帝的很大一部分收入。武帝在向周边用兵期间，曾号
召列侯捐输，以解决财政上的困难。列侯不肯响应。汉朝制度规定，皇帝每
年八月在宗庙举行大祭，叫作“饮酎”。“酎”是一种在正月开始酿造，到
8月饮用的醇酒。饮酎时，诸王、列侯都要奉献黄金助祭。奉献黄金的数量
按照食封的户口计算，每千口奉金四两，称为“酎金”。“金少不如斤两，
①
色恶 （成色不足），王削县，侯免国”，叫作“酎金律”。偷工减料、以
少充多、以次充好的事情，以前屡有发生，从未当作大事来抓。公元前112
年，武帝令少府严格检查酎金的重量和成色。抓住证据后，武帝以“献黄金
酎祭宗庙不如法”的罪名，夺去了106位王侯的爵位，占当时列侯的半数。
至此，王、侯二等封爵制度虽然还存在，但所封王、侯只享“衣食租税”，
在王国内没有行政权，封土而不治民。后来，汉人常以“郡”、“国”同称，
说明二者是同级的地方区划；以“守”（郡太守）、“相”（王国相）并举，
表明他们是同级的地方官吏。通过上述措施，基本上结束了汉初以来诸侯王
割据的局面，进一步加强了中央集权。
（2）削弱相权，建立中朝
汉景帝以前的丞相，大都是开国功臣，身为列侯，位高权重。所有国家
大事的决定，法令的制订，百官的管理，丞相无不参加，甚至有权斩杀其他
官吏。惠帝时曹参为相，用黄老术、不治事，日夜饮酒。惠帝叫参子曹窋婉
②
转进谏，曹参以“陛下垂拱，参等守职”为由，坚持不改。申屠嘉为相时，
文帝幸臣邓通在殿上不敬，申屠嘉当即严斥邓通，还责备文帝说：“陛下幸
③
爱群臣，则富贵之，至于朝廷之礼，不可以不肃。”后又召邓通至相府，
要将其斩首。文帝派人说情，申屠嘉才把邓通放走。由此可见看出丞相权力
之大，以及皇帝和丞相在权力分配上的矛盾。
景帝时，高祖功臣尽没。景帝开始削弱丞相的权力，以功臣子列侯继为
丞相的陶青、刘舍等人无所称于世。武帝初，外戚窦婴、田汀啵纸尽�
横，皇帝与丞相的权力冲突时有发生。武帝继续削弱丞相的权力，加强皇权。
公元前124年，武帝打破了汉初以列侯为相的惯例，任命从“贤良”对策出
身的公孙弘为相，拜相后，才封他为平津侯。从此以后，功臣列侯子嗣独占
相位的局面结束，一般地主也可以做丞相。选用丞相层面的扩大，表明了君
主集权的加强，因为“布衣卿相”更为听从皇帝的旨意。
武帝又从贤良文学或上书言事的人当中，选拔了严助、朱买臣、严安、
主父偃等为郎，加以侍中、给侍中、常侍等头衔，让他们出入宫禁，随侍左
右，顾问应对，参议军国大事。为皇帝掌书札的尚书受到重用，权力增大。
① 《史记·平淮书》，注。
② 《史记·曹相国世家》。
③ 《史记·申屠嘉传》。
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尚书原是少府属官，其长官尚书令的秩位仅相当于县令。依照汉制，上书的
人须将章奏誊写两份，副本交由尚书拆阅。这时，武帝规定大臣们的章奏不
能直接进呈给皇帝，要先选送尚书台（尚书令的官署）。尚书认为内容可取，
再将正本转呈皇帝批阅，否则就“屏去不奏”。这样，重要政事决定之前，
丞相往往就不知道。武帝还参用宦官为中书，掌管传达文件。国家的管理实
权逐渐由相府向宫廷转移，丞相的权力受到削减。不仅如此，武帝还严惩有
过失的丞相。他在位54年，用丞相13人，其中有的“有罪自杀”，有的“下
狱死”，有的因过免职，只有4人善终相位。所以当武帝拜公孙贺为相时，
公孙贺竟伏地大哭，不受印绶。这在中国历史上还是少有的。
武帝任命亲信近臣为高级侍从宫，让他们同大臣辩论政事借以参预国
政，使宫廷机关组织不断扩大和掌握了国家实权，逐渐出现了“内朝”与“外