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长安，讲述自己的学说。从而得到了大多数贵族、官僚、地主和儒生们的拥
护。公元2年，郡国发生旱蝗灾害，王莽带头献出钱百万，田三十顷，用来
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赈济灾民，群臣仿效献田宅的有230人。又废皇家猎场呼池苑，改设安民县，
安置流民，并供给或借给口粮、种子和耕牛。还在长安城中建造住宅200区，
安置贫民居住。王莽未掌权时，他的儿子王获杀死了一个奴婢，王莽迫令王
获自杀抵罪。这些做法更加提高了王莽的声望，各地方官吏不断上书颂扬王
莽的功德，呈献祥瑞，为其制造代汉的舆论。
公元5年，王莽毒杀平帝，立一小孩为皇帝，就是“孺子婴”，他自称
“假皇帝”。汉宗室刘崇和东郡太守翟义相继起兵反对王莽，都被镇压下去。
公元8年，王莽废掉孺子婴，自立为皇帝，改国号为“新”。次年改元为“始
建国”。
王莽即位后，针对当时最主要的社会弊病——土地兼并和奴婢买卖等问
题，陆续颁发诏令，附会 《周礼》，托古改制。其主要内容有五个方面：
（1）实行“王田”、“私属”制
这是王莽改制中最主要的政策。为了解决长期存在的土地和奴婢问题，
公元9年，王莽根据《周礼》记载的井田制度，实行“王田”、“私属”制，
宣布“更名天下田曰王田，奴婢曰私属”，不准买卖。“王田”就是实行土
地国有，即废除土地私有制，恢复井田制。办法是重新分配土地。男丁8口
以下之家占田超过一井（900亩）者，把多余的田分给宗族邻里乡党；原来
没有田地的，按制度受田，即一夫一妇受田百亩。奴婢改称“私属”不准买
卖。
这项政策的推行遇到了极大的阻力，地主官僚继续买卖土地和奴婢，因
此获罪者不可胜数。贫苦农民为生活所迫而出卖土地或子女，也被视为触犯
禁令，沦为罪犯。这项政策不仅没有解决广大劳动人民的痛苦，反而给他们
①
制造了更大的苦难。这项政策勉强执行了3年，王莽就宣布废止了 。
（2）实行五均六埂ü埽�
公元10年，王莽下诏实行五均六埂Ｎ寰褪歉某ぐ驳亩辛睢⑽魇小�
令和洛阳、邯郸、临淄、宛、成都的市长为“五均司市师”，其他郡县设司
市，大体由地方官兼任，统称市官。下设交易丞5人，又称均官，掌管平抑
物价；钱府丞1人，又称钱府官，负责征收工商农桑之税和赊贷。五均是汉
武帝时平准法的发展，各地五均官在每一季度的中月，即二、五、八、十一
月，评定出各种货物的价格，称为“市平”。市场物价高于“市平”，就把
库存物资按市平出售；低于“市平”，则听任自由买卖。贫民因丧葬或祭祀
用钱，可以向钱府丞贷款，不收利息；还款期限，祭祀10日，丧事3个月。
经营工商业的贷款每年交1/10的利息。
六宪是官府专营盐、铁、酒专卖，铸钱，征收渔猎樵采之税和五均赊贷。
这六种经济事业的管制措施合称六埂渤莆寰‘。六埂谐寰薮弧�
项是平准法的新发展外，其余五项都是承袭武帝以来旧制。这些法令从理论
① 《汉书·王莽传》：“诸名食王田，皆得卖之。勿拘以法；犯私卖买庶人者，且一切勿治。”
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上看，含有抑制兼并保护平民的意图；王莽用来推行五均六埂墓倮簦餐�
武帝一样多是一些大商贾。但是武帝时期封建国家力量强大，能够基本控制
为国家推行政策的官吏，而王莽时政权已很腐朽，政府无力控制大工商业主
出身的官吏。他们和地方官、豪民大户互相勾结，盘剥百姓，制造假账，官
府无所得，财利尽入私囊。王莽实行同武帝相类似的措施，结果却使工商业
受到极大的破坏，成为扰民的暴政。
（3）改革币制
从公元7年到14年，王莽进行了3次币制改革。从汉武帝规定五铢钱
作为法定货币后，由于它轻重适当，制造精良，私铸无利可图，已成为普遍
习用的交换媒介。公元7年，王莽附会周景王铸大钱改革币制，铸钱四品，
除原有的五铢钱外，新铸错刀、契刀和大钱，规定错刀一值五千，契刀一值
五百，大钱一值五十，同时流通。大钱重12铢，仅为五铢钱的2。4倍，价
值却是五铢钱的50倍，实际上是用货币贬值的办法掠夺人民。王莽称帝以
后，因为“刘”字有金、“刀”作偏旁，刀币犯忌，便废刀币和五铢钱，另
造28种货币，叫做二十八品。用五物 （五种材料，金、银、龟、贝、铜）
制成，分为钱货、黄金、银货、龟货、贝货、布货六名（六类），钱和布都
①
是铜制。所以总称“五物、六名、二十八品”。由于货币种类太多，换算
困难，流通不便，仅一年就被迫废除，只留小钱值一、大钱五十两种继续使
用。公元14年，王莽又废除大、小钱，改用货布和货泉。货泉重5铢，货
布重25铢，但一个货布却值25个货泉，币值比例仍不合理。
王莽屡易货币，造成社会经济的极大混乱，加速了人民的破产。由于私
铸大钱能获取数十倍的暴利，尽管王莽用死刑严惩私铸钱币者，也始终无法
禁绝。王莽滥行五家连坐的盗铸法，犯罪的人剧增，多至以10万计。犯禁
者被罚作奴婢，押往长安充当铸钱的苦工，还拆散他们的家庭，被折磨致死
者竟达十分之六、七。
（4）统一度量衡
王莽于公元9年诏令制造标准的度量衡器颁行天下，命“万国永遵”，
作为全国统一的度量衡标准。从魏晋以来，全国各地相继出土了斛、斗、升、
合、龠5种新莽时期的度量器物，已构成了完整的度量衡总体。东汉以后各
代，各承袭莽制。
（5）在政治制度方面
王莽附会《周官》，对于中央和地方的官名、官制以及行政区域的划分
屡加变更。他模仿西周官制，在中央设立四辅 （太师、太傅、国师、国将，
位上公）、三公（大司马、大司徒、大司空）、四将（更始将军、卫将军、
立国将军、前将军），合称十一公。三公下设九卿；九卿各领大夫三人，凡
二十七大夫；每一大夫又领元士三人，合八十一元士，组成中央机构。又更
① 《汉书·食货志》（上）。
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光禄勋等名为六监 （位上卿），分掌京师宫殿的戍卫、皇帝的舆服等。改郡
太守为大尹、卒正、连率等；改县令、长为宰。
郡县的划分和名称也同样更改频繁。有些地名连改5次，最后又恢复原
名。由于改易次数太多，官吏百姓弄不清该叫做什么名称。以致皇帝下诏书
时，要在新名称下注出旧名。
此外，王莽还改变少数民族的族名和民族首领的封号。如改钩町王为锡
町侯，改高句骊王为下句骊侯，改匈奴单于玺为新匈奴单于章。引起兄弟民
族的极大反感，造成民族关系紧张。
王莽改制的有些措施触及到了当时社会的重大问题，有些法令含有关心
民间疾苦、正视现实问题的内容，提出的改革方案也包含一定的合理因素，
不应看作都是虚伪和欺骗。改制食古不化，有些方案不切实际，有些措施则
纯属掠夺人民，加之任人唯亲，吏治腐败，引起的混乱越来越大。
王莽为了维系自己的统治，一面继续玩弄符命的把戏，欺骗人民；一面
发动对匈奴和东北、西南边境各族的不义战争，想以此树立威信。频繁的战
争，沉重的赋役征发，残酷的刑法，使人民无法生活下去，被迫奋起自救。
公元23年，新莽政权在农民起义的沉重打击下彻底溃灭。
7。刘秀加强中央集权
公元25年，刘秀建立东汉王朝。即位之初，社会经济凋敝，还有许多
割据势力尚未平定，农民起义时伏时起，社会动荡不安。为了稳定社会秩序，
巩固封建统治，刘秀和刘邦初建西汉一样，也以“黄老无为”作为政治指导
思想，以“柔道理天下”。在这一思想指导下，他废除了王莽制定的一切制
度条令，针对西汉时期权臣当政，外戚篡权，以及地方权重，尾大不掉等历
史教训，基本上恢复了西汉时期的制度和政策，专制主义的中央集权制度进
一步加强，有些政策也有所发展或改变。
（1）退功臣，进文吏
东汉初年，刘秀认为功臣多是戎马出身，不熟悉封建典章制度，不懂得
如何治理国家；而他们又往往居功自傲，不听命令，或不遵守法纪。刘秀让
功臣享受优厚待遇，封其中功劳最大的100多人为列侯，却解除了他们的实
权。当时能够参议国家大事的功臣仅高密侯邓禹、固始侯邓通、胶东侯贾复
①
3人而已，其余大多数列侯成为闲员，“以列侯奉朝请”，不参与政治。列
侯的食封数量，最大的4县，小的仅有数百户，比西汉少得多。光武帝末年，
因匈奴饥疾，臧宫、马武上书愿击匈奴，以解除边患。刘秀回答说：“舍近
谋远者，劳而无功，舍远谋近者，逸而有终”，还说，“吾恐季孙之忧，不
在颛顼”，明确表示出对功臣的严密防范。从此以后，诸将不敢复言兵事。
① 《后汉书·光武帝纪》（下）。
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刘秀很重视隐居山林、不仕王莽的士人。他认为这些人既熟悉封建制
度，懂得治理国家；又情操高尚，不与时沉浮。所以就多方访求，重礼征聘。
平帝时的高密令卓茂不仕王莽，刘秀征为太傅，又征名儒伏湛为尚书。刘秀
①
把他这种做法叫作“退功臣而进文吏”，以此实现“总揽权纲”的目的。
鉴于王莽代汉，刘秀不让外戚干预政事，不给他们尊贵地位。马援功勋
虽大，因为身为外戚，甚至不得列入云台二十八将之中；阴皇后的兄弟阴识、
阴兴虽有功劳才德，也不曾委以机密要职。对宗室诸王也严加控制。公元48
年，刘秀重申西汉时代的阿附藩王法，严禁王子、诸王交通宾客，结为朋党。
公元52年，刘秀借故搜捕王侯宾客，牵连而死者数千人。所以，当时宗室
诸王和外家亲属都比较遵守法纪，无结党营私之行。
（2）虽置三公，事归台阁
东汉时称尚书为近臣或内职。又因尚书的官署在宫禁内而称为台阁。西
汉后期大臣权势过重，皇帝丧失权柄，为了加强中央集权，刘秀虽然保留三
公的名位，却不授与实权，实际处理政务集中在尚书台。东汉初年，中央最
高的官职是三公，就是司徒、司空和太尉。司徒是丞相改称的，管民政，权
力比丞相小得多。原御史大夫改称司空，但不再管监察，改为负责重大水土
工程。太尉掌军事。三公职位虽高，徒有虚名，并无实权。权力集中于尚书
台，凡机密要事全部交给尚书处理，尚书直接听命于皇帝。三公辟召官吏，
最后须经尚书核准；尚书不仅能举荐弹劾大臣，而且还有收捕和诛罚的权
力；国家大事，常由尚书商议决定，三公负责执行。东汉后期政论家仲长统
指出：刘秀“愠数世之失权，忿强臣之窃命，矫枉过直，政不任下，虽置三
公，事归台阁。自此以来，三公之职备员而已”。
加强尚书台的权力，是从西汉武帝开始的。西汉晚期，尚书权势提高，
机构也随之扩大，成帝设尚书员5人，分管吏