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加强尚书台的权力，是从西汉武帝开始的。西汉晚期，尚书权势提高，
机构也随之扩大，成帝设尚书员5人，分管吏民上书和刺史、守、相等事。
刘秀即位，又扩大了尚书台组织，加强尚书台的职权。尚书台置尚书令、尚
书仆射（尚书令之副）各1人，下设尚书6人，分管六曹 （曹相当于部）事
务，这8位官员称为“八座”。六曹就是后来六部的起源。三公曹主管考课
诸州郡事务；吏曹主管选举、祭祀；二千石曹主管司法诉讼；民曹主管修缮
功作、盐池园苑事务；客曹主管少数民族及对外事务；中都官曹主管水、火、
盗贼治安等事。每曹尚书下辖尚书侍郎6人、尚书令史3人；尚书台共有尚
书侍郎36人，尚书令史18人，职掌文书起草。反映出有更多的事需由尚书
台处理。由尚书台总理国政，是汉武帝有意识地将相权由外朝向内朝转移的
①
继续和发展。章帝以后，尚书权势更重，“出纳王命，赋政四海”，但在
国家机关行政体系中，尚书台仍隶属于九卿的少府。终东汉之世，尚书令的
官秩不过1，000石，仅相当于大县的县令，按制度规定不能统领百官群僚。
① 《后汉书·光武帝纪》（下）。
① 《后汉书·李固传》。
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为了解决这个矛盾，后来设立了领录尚书事制度，就是由三公或大将军等加
上“领尚书事”或“录尚书事”的头衔，参予中枢决策，把徒有虚名的丞相
和国家行政轴心的尚书台连接起来，使尚书台成为实际的最高行政管理机
关。皇帝控制下的尚书台专权用事，实际上就是专制皇权的加强。这种皇权
与相权的权力再分配，虽然限制了大臣擅权，却导致了东汉后期外戚、宦官
更相挟主秉政的恶果。
（3）加强监察
加强监察是集中皇权的又一重要内容。西汉时期设置的3套监察机构在
东汉初年得到恢复，但有较大变化。
＇1＇御史台。光武帝称中央监察机构为御史台，改由御史中丞负责。御
史中丞原属御史大夫，这时改属少府。从表面上看，中央监察机构的级别下
降了，御史中丞由三公的属官变为九卿的下属，但这并不意味着监察职能的
削弱。把监察机构从三公的执掌中分离出来，是光武帝架空三公的政策之
一。御史中丞改属少府以后，如同尚书台归属少府一样，丝毫不影响其职能
的强化。御史中丞级别降低，更便于光武帝把监察权控制在自己手中，监察
职能也因而得到加强。
御史中丞秩千石，下有治书侍御史2人，负责解释法律条文；侍御史15
人，掌管察举官吏违法，接受公卿、郡吏奏事。官吏朝见皇帝或国家举行祭
天、祀庙、封侯拜相等大典时，御史中丞或侍御史监察威仪。御史中丞的权
力仅次于尚书令。在公卿朝见皇帝时，尚书令、御史中丞、司隶校尉设专席
并座，时号“三独坐”，这是从政治上明确提高他们的地位。
＇2＇司隶校尉。始设于汉武帝时，汉成帝一度废置，汉哀帝复置，称司
①
隶，隶属于大司空。东汉又复置，兼领一州事 ，秩比二千石，待遇较西汉
稍低，但职权比西汉要高。光武帝所置司隶校尉是一个独立监察机构，由皇
帝直接掌管。司隶校尉即是京官，又是地方官，监察权很大，“职在典京师，
② ③
外部诸郡，无所不纠” ，“唯不察三公”。下设从事史12人，机构比西
汉完善，除察举中央百官犯法者和本部各郡事务外，还涉及选举、财经、军
事等事。
＇3＇州刺史。专门监察地方的官员州刺史，也始设于西汉武帝时。西汉
刺史常以八月巡行郡国，无固定治所。从光武帝开始，将其正式确定为地方
一级监察机构，加强了刺史的职权。光武帝把全国分为13个监察区，即13
个州，除首都所在地由司隶校尉兼管外，每州设刺史1人，有固定的办公地
点，长驻地方，年终派属官回京师汇报工作。东汉刺史僚属机构远较西汉庞
大，反映出东汉刺史职权的扩大。
① 东汉分全国为13 州部，京师附近为司隶校尉部，设司隶校尉，辖三辅、三河、弘农7 郡。
② 《后汉书·百官志四》。
③ 《通典》卷32 《职官》14。
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按照西汉旧制，刺史检举地方长官的违法行为，要先报告三公，由三公
派属员复查核实，然后决定是否黜免。光武帝不用旧典，要刺史直接向他报
告情况，不再告知三公及经三公审定。这样一来，既削弱了三公的权力，又
把地方监察权收归皇帝直接掌握，达到了强化集权的目的。
御史中丞、司隶校尉和州刺史这三套监察机构，经过光武帝的改革，组
成了较为完整的监察体系，在“明君贤相”的时期，有效地发挥了监察职能，
促进国家权力机构的正常运转。
此外，刘秀为加强中央集权，大量削减地方兵力，逐步扩大中央军队，
把军队的指挥权完全集中在中央和皇帝手中。
8。东汉外戚与宦官的斗争
①
东汉的皇帝在章帝（公元76—88年）以后，几乎都是在幼年继位 ，于
是出现了母后临朝，权归女主的局面。这些年轻的皇太后依靠两种人揽权理
政，一是她们的父兄，即外戚；二是她们身边的奴才，即宦官。章帝以后，
东汉政权主要控制在外戚和宦官两大集团手中。这两大集团各谋私利，互相
争斗残杀，是寄生在皇权肌体上的一对毒瘤。
从和帝永元四年 （公元92年）至灵帝建宁元年 （公元168年），外戚
与宦官的大规模争斗有5次，都以外戚失败、宦官胜利而告终。宦官势力逐
步增强，最终独揽大权。
（1）郑众捕杀窦氏
章帝死后，和帝即位，年仅10岁，其母窦太后临朝听政，委任同胞兄
弟窦宪、窦景等并居机要，掌握大权，这是东汉一代外戚专权的开始。当时，
窦氏一门富贵，窦宪的弟弟、儿子、女婿都在京师官居高位，刺史、守令等
地方官吏多出于窦氏门下。窦氏权倾京师，骄纵不法；他们的奴仆也仗势作
恶，侵害百姓，“强夺财货，篡取罪人，妻略妇女。商贾闭塞，如避寇仇。
②
有司畏懦，莫敢举奏” 。窦宪击破北匈奴后，权势更盛，企图谋杀和帝。
和帝得知，十分惶恐。公元92年，14岁的和帝依靠宦官郑众掌握的一部分
禁军，将窦氏党羽一举收捕，窦宪自杀，窦太后被迫把政权交给和帝。郑众
因此受封为剿乡侯，宦官由此开始得势。
（2）李闰、江京诛戮邓氏
和帝27岁就去世了，邓太后为了长期把持政权，废和帝长子，立生下
仅百日的婴儿为帝，即殇帝。邓太后临朝听政，她哥哥邓骘任大将军，掌握
大权。一年后殇帝去世，邓太后与邓骘迎立和帝13岁的侄子刘祐为帝，是
① 章帝以后皇帝即位年龄分别为：和帝10 岁，殇帝3 个月，安帝15 岁，顺帝11 岁，冲帝2 岁，质帝8
岁，桓帝15 岁，灵帝13 岁，少帝14 岁，献帝12 岁。
② 《后汉书·窦宪传》。
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为安帝，大权仍由邓太后掌握。邓太后比较有政治才能，她吸取窦氏覆灭的
教训，既依靠外戚邓氏，也注意管束他们的违法行为；在控制政权方面，较
多地利用宦官，与郑众、蔡伦等也能合作共事；又起用名士杨震等，以图取
得士大夫的支持。一时政治还比较清明。可是安帝对邓太后久不归政感到不
满。
公元121年，邓太后死。安帝与宦官李闰、江京等合谋，诬称邓氏有“废
立”之谋，迫邓骘自杀，邓氏其他族人或自杀，或被免官。安帝认为除亲戚
之外，最可靠的就是自己的家奴。皇后阎氏的兄弟阎显等位居卿校，典掌禁
兵；宦官李闰、江京升任中常侍，封为列侯，大权在握，形成宦官、外戚共
掌朝政的局面。
（3）孙程捕杀阎氏
阎皇后是一个既妒忌又有政治野心的女人。她鸠杀太子刘保的母亲李宫
人，又陷害太子保，将他贬为济阴王。安帝死，阎后想久掌朝政，与阎显、
江京等迎立济北王寿之子刘懿为帝。几个月后，刘懿病死，阎后想再立一个
小孩为帝。事情尚未成功，宦官孙程等19人合谋，发动宫廷政变，杀掉江
京、阎显及其同党，拥立11岁的原太子济阳王刘保，是为顺帝。孙程等19
人都封为列侯，宦官的势力大为增长。他们不但可以充任朝官，还可以收养
儿子传袭爵位。
（4）单超等诛除梁氏
公元135年，顺帝以皇后的父亲梁商为大将军执政。公元141年，梁商
死，顺帝又任命梁商之子梁冀为大将军执政。3年后顺帝去世，其子冲帝年
仅2岁，梁太后临朝，她哥哥梁冀掌握大权。一年后冲帝病死，梁太后与梁
冀共谋迎立质帝，年仅8岁。年幼的质帝看不惯梁冀的过分骄横，说了他一
句“跋扈将军”，竟被毒死。太尉李固等主张建立长君，以安定帝位，触犯
了梁冀，也被诬陷下狱处死。梁冀与宦官曹腾合谋，扶立尚未成年的蠡吾侯
刘志，是为桓帝。桓帝即位后，娶了梁冀的另一个妹妹为皇后，东汉外戚势
力达到了顶点。
梁冀身为大将军主持政事，内有皇太后和皇后两位妹妹坐镇宫中，所用
宦官多是他安置的亲信，皇帝实际上处在他的监控之下。梁冀专权近20年，
①
“威行内外，百僚侧目，莫敢违命，天子恭己而不得有所亲豫”。朝廷的
大小政事都由梁冀决定，百官升迁，都得先向他谢恩，满足他的各种需索。
地方郡县进献的贡品，上等的都先送梁府，次一等的献给皇帝。他还“遣客
②
出塞，交通外国，广求异物” 。他大肆修建豪华的住宅园林，象皇宫一样
富丽堂皇。又在首都洛阳附近强占土地，兴建私人猎场，绵延千里。在河南
城西营建了一个周围数十里的兔苑，擅立禁令，不许别人伤害苑中一草一
① 《后汉书·梁冀传》。
② 《后汉书·梁冀传》。
… Page 73…
木。一个西域商人不知禁忌，误杀一兔，牵连处死的竟达十多人。他公开违
背东汉以来的禁令，掠取几千口良人作奴婢，称为“自卖人”。
梁氏一门前后有7人封侯，妇女封君（相当于侯）的也有7人，有2人
为大将军执政，出了3位皇后，6位贵人，3人娶公主为妻，其他文武大官
57人，宗亲姻戚充斥朝廷和郡县。
公元159年，梁皇后继梁太后死去，桓帝在宫中才稍得自由，在上厕所
时悄悄与宦官唐衡商议，让他物色对梁氏不满的宦官。随后，桓帝与宦官单
超、具瑗、唐衡、左悺、徐璜等5人密谋，派皇宫警卫1000多人包围了梁
府，梁冀惶恐自杀，梁氏宗族亲戚不论长少全部处死。受牵连被杀的公卿、
列校、刺史二千石有数十人，免官的300余人，朝中的大官几乎被杀黜一空。
没收梁冀的家产，拍卖后得钱30多亿，政府获得这笔意外的巨大收入，为
收揽民心，减收当年天下租税的一半。
单超等5人诛灭梁氏，同日受封为侯，桓帝又封宦官侯览、赵忠等8人
为乡侯，宦官从此独揽朝政，政�