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路易十六在他的整个统治期，都在谈论准备着手的改革。
大革命后来果然推翻了一切规章制度，而在此以前，路易十六曾预见大多数制度已临近毁灭。他从立法机构中除去几个最坏的制度，不久又予以恢复：仿佛他想的只是把这些坏制度连根拔起，由别人来把它们打倒。
在他亲自主持的改革中，有一些未经充分准备，就突然改变了古老而受人尊重的习惯，有时还破坏了既得权利。这样，改革不只是推倒了阻碍大革命的重重障碍，更重要的是向人民表明怎样才能动手进行革命，因而，改革为大革命作了准备。恰恰是国王及大臣们行动中单纯无私的意图，为害更甚；因为，最危险的榜样莫过于出于好意，由好心人施行的暴力了。
很久以前，路易十四在敕令中便公开宣布这种理论，即王国所有土地原本均依国家的条件被特许出让的，国家才是唯一真正的所有者，而所有其他人只不过是身份尚有争议、权利并不完全的占有者而已。这个学说来源于封建立法；但是只是到了封建制度灭亡之际它才在法国被传授，法院从未予以承认。这是现代社会主义的主导思想。看上去奇怪，社会主义首先植根于国王专制制度。
路易十四以后的朝代中，政府每年都现身说法，告诉人民对私有财产应持轻视态度。18世纪下半叶，当公共工程尤其是筑路蔚然成风时，政府毫不犹豫地占有了筑路所需的所有土地，夷平了妨碍筑路的房屋。桥梁公路工程指挥从那时起，就像我们后来看到的那样，爱上了直线的几何美；他们非常仔细地避免沿着现存线路，现存线路若有一点弯曲，他们宁肯穿过无数不动产，也不愿绕一个小弯。在这种情况下被破坏或毁掉的财产总是迟迟得不到赔偿，赔偿费由政府随意规定，而且经常是分文不赔。
下诺曼底省议会从总督手中接管政府时，发现20年来政府为修路而没收的所有土地的价钱尚未偿还。国家这样欠而未还的债务，在法国的这个小小角落，竟达25万里佛。受侵害的大所有者为数有限；但是由于土地已经非常分散，受损害的小所有者人数众多。每个所有者都从切身经历中学会，当公共利益要求人们破坏个人权利时，个人权利是微不足道的。
他们牢记这一理论，并把它应用于他人，为自己谋利。
从前在许许多多教区设有慈善基金会，按创立者的意图，基金会的目的是按遗嘱指定的场合及方式救济居民。在君主制末期，由于御前会议的一纸判决，即由于政府的纯粹专断，这些基金会大部分或是被破坏，或是改变了最初宗旨。通常，发给村子的这种基金被用来资助邻近的济贫院。而济贫院呢，在这同一时期，它们的财产也被改造得与创始者的目的相违迕，他们无疑是不会采纳的。1780年的一道敕令授权所有这些机构变卖不同时期人们遗赠——条件是他们可以终身享用——的财产，准许他们将价值上交国家，国家应当支付年金。
据说，这是更好地利用祖先没有充分利用的施舍。人们忘记了，教唆人们破坏活人的个人权利的最好方法，就是丝毫不顾死人的意志。旧制度政府对这些死人表现出的蔑视是后继的任何一个政府望尘莫及的。尤其是它对此一向掉以轻心，英国人却为此给每个公民以全社会的力量，帮助他维持死前最后意愿的效力，这就使英国人对死人比对活人更为尊重。
征集制、食品强制出售、最高限价，这些是旧制度下有过先例的政府措施。我看到，在饥荒时期，政府官员预先对农民供应市场的食品确定价格；由于农民怕受约束，不到市场来，政府官员便下达命令，强迫他们前往，否则处以罚金。
但是最有害的教育莫过于刑事法庭在涉及人民时所依据的某些形式。穷人在抵御比他更有钱有势的公民的侵害方面，远比人们想象的更有保障，但是当穷人和国家打交道时，正如我在别处已指出的那样，他们就只能找到特别法庭、有偏见的法官、仓促而虚假的诉讼程序和不得上诉的假执行判决。
“委派骑警队队长及其副官了解缺粮时节可能爆发的骚乱和聚众闹事；命令他们妥善处理诉讼案件，审判为既无上诉权又无特赦权的终审；国王陛下禁止所有法庭过问此案。”这项御前会议判决在整个18世纪期间都有效力。从骑警队笔录中可以看到，在这种形势下，人们连夜包围可疑的村庄，乘天亮前闯入民宅，不需任何凭证，便逮捕了被指定的农民。遭这样逮捕的人常常长期被监禁而不送审；但是敕令却命令所有被告须在24小时内受审。和我们今天一样，这项规定既不正规，也不被遵循。
一个温和稳固的政府就是这样每天教给人民那种最适应于革命时代、最适合于专制暴政的刑事诉讼法。它一直开办这类学校。旧制度始终给予下层阶级这种冒险的教育。蒂尔戈在这一点上也忠实效法他的前任。1775年，当他的关于谷物的新立法激起高等法院的反抗和农村的骚乱时，他在国王的许可下发布法令，剥夺法院审理权，并将叛乱者移交重罪法庭。法令道：“重罪法庭主要用来镇压民间动乱，迅速处理，以儆效尤。”况且，凡远离本教区的农民，未持有本堂神甫和行会理事签署的证明者，均当受到追缉和逮捕，像流浪汉一样受审判，无上诉权，也无特赦权。
诚然，18世纪的君主制统治下，刑罚虽然形式骇人，几乎总是温和的。人们宁愿使人畏惧，不愿使人受罪；或不如说，人们由于习惯和冷漠而专横强暴，由于气质而温和。但是对这种速决司法的爱好只会增长。刑罚越轻，越容易忘记宣布刑罚的方式。温和的判决掩盖着诉讼程序的恐怖。
我掌握事实，所以敢说，革命政府使用的大量诉讼程序，在君主制最后两个世纪中所采取的针对下层人民的措施里，均可找到先例和榜样。旧制度给大革命提供了它的许多形式，大革命只不过又加进了它的独特的残忍而已。
《旧制度与大革命》
托克维尔著 冯棠译
第七章 何以一次巨大的行政革命成为政治革命的先导，其结果如何
政府形式尚未改变，规定个人地位和政府事务的那些附属法律却已经废除或修改。
行会理事会的破坏和部分的、不完全的恢复深刻地改变了工人和雇主的旧关系。这些关系不仅不同以往，而且不确定、不自然。主日警察遭到毁灭；国家监护尚不稳定，手工业者在政府与老板之间，处于一种为难的不明确地位，不知道二者当中谁能保护自己或谁应该容纳自己。整个城市下层阶级骤然间落入这种茫然的无政府状态，一旦人民在政治舞台上开始重新出现，这种形势就产生了严重后果。
大革命前一年，国王敕令在司法秩序的所有各部门造成了混乱；若干新的法庭设立了，其他法庭大批被废除，管辖权的一切规定均被更改。然而在法国，恰如我在别处已经谈到的，负责审判、执行法官判决的人数量庞大。说真的，整个资产阶级都或近或远地与法庭有关系。法律的效果因此便突然间打乱了千家万户的处境和财产，给予他们新的不可靠的地位。敕令也给申诉人带来不便，在这场司法革命中，他们很难重新找到他们可以应用的法律和应该审判他们的法庭。
但是，严格意义上的政府在1787年所经受的彻底改革在公共事务中尤其引起了混乱，后来又触及每个公民，直到他们的私生活。
我说过，在各财政区，即在法国四分之三左右地区，整个财政区政府都交托给一个人，即总督，他的所作所为不仅不受控制，而且独断专行。
1787年，人们在这位总督身边设置了省议会，总督成为真正的地方行政官员。每个村子里，经选举产生的镇政府同样取代了旧教区议会，在大多数情况下，还取代了行会理事。
与原先立法截然对立的立法不仅彻底改变了事物的秩序，而且彻底改变了人们的相对地位，它必须在各地同时实施，而且在各地以近乎同一方式推行，丝毫不考虑以前的惯例和各省的特殊情况；这个行将被大革命推翻的旧政府，当时已经具备大革命的中央集权的很多特性。
可以清楚看到，习俗在政治机构中所起的作用：人们应用长期以来沿用的模糊复杂的法律，比利用新鲜的更简化的法律要顺手得多。
旧制度下，法国存在着依各省情况而变化无穷的各种权力，没有哪一种权力具有确定的众所周知的界限，各权力的工作范围总是与许多其他权力相混。然而人们终归在事务中确立了正规的相当方便的秩序；而为数更少的新权力，虽经仔细限定，彼此间仍然相似，在更大的混乱中互相抵触混杂，常常相互抵销，软弱无力。
此外，新法律包含一个严重的缺陷，仅仅这一缺陷，尤其在开始时，就足以使法律难以执行：它创设的所有权力都是集体权力。
在旧君主制下，人们从来只知道两种治理方式：如果行政被委托给一个人，那么，他的一举一动无需任何议会协助；如果存在着议会，例如在三级会议省或在城市里，那么，执行权力不委托给任何个人；议会不仅统治和监督行政部门，而且亲自治理或通过它任命的各临时委员会治理。
由于人们只知道这两种理事方法，所以当他们抛弃这一种，就得采纳另一种。奇怪的是，在一个如此开明、长期以来政府已经发挥如此巨大作用的社会内，人们竟从未想到将两种制度结合为一，从未想到区分而不是拆开执行权与监督和解除权。这种思想看上去简单，却从未有人想到过；只有在本世纪它才被人发现。可以说，这是在政府问题上我们自己的唯一大发现。我们将看到反其道而行之的后果，当人们把行政习俗搬进政治、在憎恨旧制度传统的同时却遵奉这一传统时，人们在国民公会里竟实行三级会议省和城市小市政府曾遵循的制度；我们还将看到，从那以前仅仅使事务陷入窘境的局势里，如何突然间出现了恐怖统治。
这样，在大多数总督一直自行其是的情况下，1787年的省议会取得了自治权；它在中央政府的权力之下，负责制订军役税和监督征收军役税，决定哪些公共工程应当兴办并加以实施。省议会直接统辖公路与桥梁工程局全体官员，从监察直到工程监工。议会要给他们规定它认为可行的事项，向大臣汇报部下的成绩，并提议大臣向他们颁发应得奖赏。村社的监护几乎完全交与省议会；绝大多数诉讼案件的初审必须由议会来审判，而在这以前是由总督审理，等等：上述职权中，有许多不适宜于一个集体的、不负责任的政权，况且即将行使职权的又是一些首次执政的人。
人们把总督贬低到无权无势地位的同时，却让他继续存在，终于使一切陷入混乱。人们在剥夺了总督统揽一切的专制权利后，强加给他帮助和监督议会工作的权利；仿佛一个被免职的官员有朝一日竟能理解剥夺他官职的立法精神，并且协助它的实施！
人们对付总督的做法，也用来对付总督代理。在他的旁边，在他原来占据的位置上，安放了一个区议会，区议会须在省议会领导下根据同样原则行事。
从1787年创立的省议会的法令和会议记录中所了解到的一切，说明议会刚一诞生，就陷入了同总督的暗中的而且常常是公开的战争，总督老谋深算，使继任者手足无措。在一处，议会抱怨它费了很大力气才从总督手中夺回那些最必需的文件。在另一处，总督指控议会成员要篡夺据他说是诏书授予他的职权。他向大臣申诉，大臣则常常不置可否或表示怀疑；因为对他和对所有人一样，这都是新鲜而模糊的问题。有时，议会经讨论认为总督治理不善，他经手修建的道路线路不好或维修很糟；他任凭那些受他监护的村社毁灭而不闻不问。这些议会常常在一项不熟悉的立法中摸黑，犹豫不决；它们四下互相征询意见，不断地收集各种见解。欧什省总督声称他能阻止省议会的意志，省议会曾经批准公社自行征税；省议会则断言，在这个问题上，总督今后只能提供意见，不能下达命令，同时它征求法兰西岛省议会的意见。
处在这些尖刻的批评和会商当中，政府的进程常常缓慢，有时还停滞下来：公共生活这时候似乎中断了。洛林省议会的话是其他许多省议会的回响：“事务全面停滞。所有善良公民均为此感到悲伤。”