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漕运制度催征的负担最后落到了内外交困的县长身上，县长只好向他自己的
法定的省一级行政上司那里去发牢骚。④
这些抱怨最后就导致某些省级官员与在漕运中有既得利益的官员发生冲
突。1803年之后当漕运制度已露出百孔千疮的苗头时，利害的冲突开始集中
在向皇帝提建议是否赞成使用海路的问题。与漕运有联系的官员力图保持运
河的内陆运输体系；许多正规省一级官员则希望放弃它，主张利用沿海的海
运。1824—1825年的海运辩论达到高潮，那时内陆漕运体系已暂时瓦解。
漕运危机早在1803年就已见预兆，那时黄河的涨水淤塞了运河，使开往
京师的运粮船运行不畅。那时有许多长篇大论的计划和奏疏上呈给皇帝，主
张另辟新径发展海路，象元代和明初所实行过的那样。黄河大水一退这些建
议就又都消声匿迹，但它们在1810年又被提出来考虑，因为运粮船这时再度
被延误，因而迫使皇帝急于征询关于运河河道与海运同时并举的意见。绝大
多数省一级官员这时的反应是持否定态度。在浙江和江苏两省高级官吏的支
持下，南京总督勒保上疏条陈十二大理由，说明海运为什么既不可行，也不
可取。1815年问题再次被提出，又再次被否定。一个最重要的理由是说不应
该改变祖宗的成法。持这种观点的人后来能把皇帝本人在1816年否决海运建
议的措辞强硬的上谕当作护身符。①
由于私营沿海贸易这时正蒸蒸日上，就显得持反对海运的大多数论点是
昏庸无知的。虽然海盗猖獗、气候恶劣以及造船费用昂贵（凡此都被用作不
便开辟可以行之有效的海运的理由），并没有妨碍在嘉庆时代已有约三千五
百条江苏省商船 （“沙船”）的长江下游商人进行海上贸易。当时已知有少
数企业主拥有三、五十条船的船队，他们主要把华北的豆子运往南方牟利。
赞成开海路的人们认为，这种私人贸易可由政府与私商合作来加以发展，其
结果是最后会使他们得利。大家知道，大宗沿海贸易是从北到南的走向；北
上的船因载货少而往往装载泥沙压舱。户部尚书英和建议，运载漕米的私商
在北上时可分拨百分之二十的吨位装私人货物；回船则可以完全装商品货
物。①
从赞成开辟海道的人看来，海路最重要的是有经济上的优越性，因为它
② 星斌夫：《大运河：中国的漕运》，第223—224 页；席裕福编：《皇朝政典类纂》，卷49 第3 页。
③ 星斌夫：《大运河：中国的漕运》，第164 页；席裕福编：《皇朝政典类纂》，卷48 第4 — 5 页。
④ 关于漕运机构强加给地方政府的负担，参见欣顿：《清代的漕运制度》，第349、351 页；又见星斌夫：
《大运河：中国的漕运》，第165、190—191 页。
① 星斌夫：《清末河运向海运的转移》，载《东洋史论丛：和田清博士古稀纪念会编》，第8O9—810 页。
又见孟森：《清代史》，第338 页。
① 包括英和建议在内的许多开海路的建议，可见之于贺长龄的《经世文编》，第48 卷。又见孟森的《清代
史》，第338—339 页；星斌夫：《清末河运向海运的转移》，载同上注809—810 页。
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是一个避开运河航道上无数检查站和中间人的办法。海运的倡议也恰恰因为
②
这些理由而遭到得运河之利的既得利益集团的反对。 到十九世纪二十年代，
这些最有势力的既得利益集团之一便是那些已经出牌在沿运河各站担任“漕
委”的候补官员集团。这些官员的任命是受漕运总督本人督办的，因此“漕
委”被视为私人庇护制的独立王国，别人是不能染指的。例如，1819年清帝
就指斥漕运总督在一年之内增加了他下面的札委人数达一百四十人。③
不论运河上的商人或是沿海贸易的商人，都倾向于联合起来反对开辟海
路。反对的一个理由是这样一种事实：嘉庆时代运河上的粮运已大大商业化
了。北上的粮船上相当大一部分载货是在私人手中，南下的船只则装载着能
④
获利的私盐。其次，沿海贸易的商人也不愿政府染指私人航运，因为自1684
年康熙帝取消沿海商业的禁令以来，海上贸易已是他们的禁脔。那些反对海
运的官员最初用的一个法宝是向海员本人调查沿海情况，而他们的报告异口
同声地都是使人泄气的。⑤
海运论战中两派的冲突在1824年后期达到了不可开交的地步，因为开往
北京的运粮船队陷进了淤泥中，并且长期受阻于高邮南部的洪水地带。这一
危机迫使道光帝恢复了他父亲统治时期 已开始的辩论。可是，这一次危机的
严重程度足够使他们达成妥协。开往北京的粮船仅仅四分之一顺利地通过了
黄河；其余船只全被绝望地阻滞在路上。皇帝接受的海运的主要计划是英和
写的，由另一满洲政治家琦善监督执行；后者在危机期间曾被任为代理南京
总督。琦善在那里与新任命的江苏巡抚陶澍以及布政使贺长龄合作，计划从
上海派出海路运粮船只。漕运总督衙署似乎暂时被打入了冷宫，它有两年时
间充斥着一批批被札委的官员，其中还一度包括刚刚发迹的、皇帝的年轻宠
幸穆彰阿。①
从一开始，皇帝就竭力让所有官员都认识到，开辟海路的倡议是临时性
质的。事实上，批准启用海运是以在第二年立即着手修复运河为条件的。河
运辩护者认为，修复工程本身会为世袭河工提供必要的就业机会，不然，他
们就会因使用了海路而变得无所事事了。琦善的继任者在1827年强烈地要求
继续使用已被证明是行之有效的海路，但他的建议被驳回了。②
直到十九世纪四十年代后期，政府才被迫放弃河道，永远改用海路。这
时之所以作出这个决定，是因为有些因素已经改变了权力斗争的格局。水手
们已经组成了秘密会社，使他们组织起来的信仰很象把白莲教的信徒们聚集
在一起的那种信仰。十九世纪四十年代这些会社开始表现出有政治抱负的样
③
子，并且开始在纤夫，甚至在旗丁中间扩展影响和发展组织。当鸦片战争以
② 张哲郎：《清代的漕运》，第56—57 页。
③ 山口迪子：《清代的漕运和船商》，载《东洋史研究》，卷17 第2 期第59、70 页 （注14）。
④ 梅茨格： 《1740—1840 的两淮盐务专卖》，载威尔莫特编：《中国社会的经济组织》，第32—33 页。
⑤ 贺长龄：《皇朝经世文编》，卷48 第22 页。
① 关于这次危机的记述，见格罗斯的未发表的论文《贺长龄与1825 年关于皇粮运输的辩论》，芝加哥大学
历史系，1970 年。详细情节可见于各有关官员的传记。见清史馆编：《清史列传》，卷34 第9—13 页；
卷35 第51—54 页。又见星斌夫：《大运河：中国的漕运》，第179 页；张哲郎：《清代的漕运》，第55—60
页。
② 孟森： 《清代史》，第339 页。
③ 星斌夫：《清末河运向海运的转移》，载《东洋史论丛：和田博士清古稀纪念会编》，第181—182 页。
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后这些组织采取了反满的意识形态时，中央政府继续支持他们的兴趣便急剧
下降了。1845年以后，由于京师又发生了严重的粮食短缺情况，海路便未经
什么辩论而被采择施行。太平军叛乱的爆发和1853年黄河灾难性的改道，排
除了重新考虑恢复运河体系的可能性。①
不管1824年以后清帝主张恢复河道的理由是什么，他在政治上并不反对
那些主张改道的人。陶澍做江苏巡抚一直到 1830年，后来被擢升为南京总
督，在这个总督任上任职九年之久。琦善虽然短期降过级，但仍保持重要的
省级职位，一直到他1841年与英国人打交道被贬黜时为止。改革者也有在漕
运总署内任过职的，如1830—1832年有吴邦庆，1834年有朱为弼，1837年
②
有周天爵。 事实上，1831年正是在陶澍领导下，在两淮地区对盐务进行了
第一次、也是唯一重要的一次改革。③
监督这些改革的道光帝被迫从朝廷的高度来考察行政上的问题，因为朝
廷仍然是水路航运和官僚行政的庇护制网络结构的最高机构。他看来是一位
谨慎小心的，甚至是胆小的统治者，宁可与几个心腹顾问进行密议，而不愿
接受实际的批评或警告。只要反对海运的人向他进言海运可能毁弃祖宗成
法，而且可能使运河数万雇员有解雇的危险时，他并不是一位可以指望进行
漕运改革的君主。
另一方面，盐务则是另一个样子。虽然盐的私运和非法贩卖本身是一件
有决定意义的既得利益事业，但私盐贩子和运河工人还是有着重大的区别。
第一，运河工人被雇于一个合法的官方机构；私盐贩子则是在国家盐税之外
活动并且干着反盐税的勾当的。第二，运河体系是以北京为中心而且与正规
官制相平行的等级制行政组织的一个组成部分。反之，私盐贩子常象海盗那
样，沿着海岸和南方内地航道，在地方网络结构中活动，最多也只是在地区
网络结构中活动。从漕运中的榨取所得是在上层官僚中分享其利，私盐贩子
则是私商和投机商，他们侵夺的是正常盐务行政中的官员和商人的收入。
除此之外，朝廷里还有一个有权势的集团想从取消盐务的走私来获利，
①
同时他们又能够限制盐务改革的范围。这个集团就是内务府。这个组织的大
部分收入都来自盐政，后者在传统上又被内务府的任命官员所把持。内务府
在盐务争论中的作用和在其他争论中一样，也没有留下多少文献记载，但人
们已经知道，自从十八世纪初年以来，内务府的财政收入在中国政府的总税
收中的比重一直在增加。②
自然，盐务改革的建议也会危及乡村的稳定，因为这些建议会把据认为
③
是人数最多和最难驾驭的无业游民和无地捣乱分子弄得无所事事。但是，关
① 欣顿： 《经由运河的漕运》，载《中国论文集》第4 期 （1950 年4 月），第33—37 页。
② 清史编纂委员会编： 《清史》，卷193 第2946—2948 页。
③ 梅茨格：《陶澍对淮北盐务专卖的改革》，载《中国论文集》，第16 期（1962 年12 月），第1—39 页。
陶澍作为粮盐二政的改革者所起的作用，曾在魏源的一篇墓志铭中受到热烈的赞扬，见魏源的文集《古微
堂外集》 （1878 年版），卷4 第13—15 页。
① 梅茨格： 《两淮盐务专卖》，第42 页。
② 英文著作中关于内务府的最详细的研究是托伯特的《对清代内务府组织及其主要职能的研究》（芝加哥
大学博士论文，1973 年）。特别是见第148—149、195—200 页。关于内务府在盐政方面的作用，见第115—118
页。
③ 关于走私盐，见佐伯富：《清代盐政的研究》，第157—178 页。
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键的问题不是怕疏远了乡村的居民；它倒不如说是为了安抚宫廷官员们的利
益。可是，我们对这些利益集团的组成、性质和重要性的了解还很有限，必
须等待进一步的研究。
漕运危机是这个世纪最初几十年公共职能普遍崩溃的一个方面。它的根
源部分地在于官僚的玩忽职守。在漕运方面，除了玩忽职守之外还加上了复
杂的运河体系——它的中段与河道总督辖 区相交——的自然困难条件。这种
自然困难来自严重的土壤侵蚀和华北平原定期泛滥所引起的泥沙。到十八世
纪末期，黄河的河床提高到了危险的高度，威胁着堤岸，并引起观察家们预
言它可能改道；结果黄河果然在